{"id":3457,"date":"2019-11-01T01:05:00","date_gmt":"2019-11-01T04:05:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/?p=3457"},"modified":"2023-11-16T12:48:13","modified_gmt":"2023-11-16T15:48:13","slug":"organismos-de-planificacion-y-estado-desarrollista-en-la-argentina-1943-1975","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/organismos-de-planificacion-y-estado-desarrollista-en-la-argentina-1943-1975\/","title":{"rendered":"Organismos de planificaci\u00f3n y Estado desarrollista en la Argentina (1943-1975)"},"content":{"rendered":"\t\t
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Eval\u00faa las evidencias en torno a la institucionalizaci\u00f3n de la planificaci\u00f3n para el desarrollo en la Argentina en el per\u00edodo 1943-1975, a trav\u00e9s de la perspectiva de an\u00e1lisis que aporta la escuela \u201crevisionista\u201d sobre el desarrollo.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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| Por Nicol\u00e1s Tereschuk |<\/em><\/a><\/p>

1. Introducci\u00f3n<\/h5>

Las evidencias en torno a la institucionalizaci\u00f3n de la planificaci\u00f3n para el desarrollo en la Argentina en el per\u00edodo 1943-1975 ser\u00e1n evaluadas a trav\u00e9s de la perspectiva de an\u00e1lisis que aporta la escuela \u201crevisionista\u201d sobre el desarrollo, cuyo principal foco de an\u00e1lisis est\u00e1 puesto en del Noreste Asi\u00e1tico (principalmente Jap\u00f3n, Corea del Sur y Taiw\u00e1n), surgida a fines de la d\u00e9cada de 1970 y principios de la de 1980 para explicar el impresionante desempe\u00f1o econ\u00f3mico de aquellas naciones. Este enfoque te\u00f3rico nos ayudar\u00e1 a definir y evaluar las condiciones institucionales y los contextos sociales en los que se desarrollan los procesos de industrializaci\u00f3n tard\u00eda en la Argentina.<\/p>

A partir de ese andamiaje conceptual, intentaremos dar respuesta a la siguiente pregunta: \u00bfpor qu\u00e9 las instituciones creadas para desarrollar y poner en pr\u00e1ctica herramientas de planificaci\u00f3n en la Argentina no lograron los objetivos por ellas planteados? Consideramos a su vez que la respuesta a dicha pregunta nos ayudar\u00e1 a delinear las razones de los obst\u00e1culos que en la Argentina surgieron para la conformaci\u00f3n de un Estado desarrollista.<\/p>

Repasemos cu\u00e1les fueron las instituciones del Estado dedicadas a la planificaci\u00f3n para el desarrollo en ese per\u00edodo.<\/p>

La planificaci\u00f3n \u201cperonista\u201d. El Consejo Nacional de Postguerra (CNP)<\/em><\/span><\/h6>

La primera experiencia de planificaci\u00f3n m\u00e1s formal es la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Postguerra (CNP), en 1944, durante la presidencia de facto de Edelmiro J. Farrell. Se trataba de un \u00f3rgano consultor del vicepresidente, el entonces coronel Juan Per\u00f3n, a quien se encomend\u00f3 \u201cla direcci\u00f3n superior de los estudios sobre ordenamiento social y econ\u00f3mico del pa\u00eds\u201d.<\/p>

El principal documento elaborado por el Consejo fue el \u201cPlan de Ordenamiento Econ\u00f3mico Social\u201d, en el que se establec\u00eda como prioridad \u201casegurar la satisfacci\u00f3n de todas las necesidades de los habitantes del pa\u00eds, sin tolerar el injusto acaparamiento de bienes en manos de unos pocos\u201d.<\/p>

Primer Plan Quinquenal<\/em><\/span><\/h6>

Durante los primeros meses del gobierno peronista, el CNP se disolvi\u00f3 en la Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la Presidencia (ST). Bajo la conducci\u00f3n de Jos\u00e9 Figuerola y Miguel Miranda se elabora el Plan de Gobierno (1947-1951) \u2013Primer Plan Quinquenal\u2013. Para llevar adelante la tarea, se utilizaron como base informativa los estudios que hab\u00eda realizado el CNP. La presentaci\u00f3n del programa, que tom\u00f3 la forma de 27 proyectos de ley elaborados por el Poder Ejecutivo, se realiz\u00f3 ante el Congreso el lunes 21 de octubre de 1946, primer d\u00eda h\u00e1bil posterior a la conmemoraci\u00f3n del 17 de octubre. Seg\u00fan consta en el mensaje de env\u00edo de los proyectos al Congreso, la finalidad del plan era \u201csustancialmente social: situar la econom\u00eda del pa\u00eds al servicio de todos los habitantes, para que todos sean copart\u00edcipes de sus riquezas en proporci\u00f3n a su capacidad y al esfuerzo que en bien de la comunidad realicen, al mismo tiempo que se aumente la renta nacional como consecuencia de la movilizaci\u00f3n de riquezas y de la producci\u00f3n y tambi\u00e9n de la elevaci\u00f3n del nivel econ\u00f3mico de los ciudadanos que ha de traducirse en mayor consumo\u201d. En los hechos, el plan subordina los objetivos de aliento al sector industrial con respecto a los de alcance del pleno empleo y de la redistribuci\u00f3n del ingreso a favor de los asalariados.<\/p>

Segundo Plan Quinquenal<\/em><\/span><\/h6>

A aquella etapa le sigui\u00f3 el Segundo Plan Quinquenal, lanzado hacia finales de 1952, el cual comenzar\u00e1 a ejecutarse \u2013aunque en forma parcial\u2013 al a\u00f1o siguiente, con la intenci\u00f3n de aumentar la productividad, reorientar el comercio exterior y promover austeridad. Al igual que el Primer Plan, tuvo forma de proyecto de ley y fue enviado al Congreso con exposiciones del responsable del \u00e1rea t\u00e9cnica y de Per\u00f3n.<\/p>

El cap\u00edtulo II del Plan, dedicado al rubro Trabajo, marcaba nuevamente la preocupaci\u00f3n por las cuestiones de \u00edndole \u201csocial\u201d, sumado esta vez a una intenci\u00f3n de coordinar esta visi\u00f3n con la de la requerida \u201cproductividad\u201d para salir de la crisis econ\u00f3mica. All\u00ed se auspicia la plena ocupaci\u00f3n y la aplicaci\u00f3n de los \u201cderechos del trabajador\u201d, se se\u00f1alaba la voluntad de propiciar \u201cun incremento de la productividad del trabajo y del capital\u201d con el objeto de contribuir al progreso econ\u00f3mico y al bienestar general. En la misma l\u00ednea, en cuanto al sector industrial, se apuntaba al \u201cm\u00e1ximo desarrollo compatible con el equilibrio econ\u00f3mico y social\u201d. Con el golpe de Estado de 1955, la implementaci\u00f3n del plan se interrumpi\u00f3. Derrocado el gobierno de Per\u00f3n por la \u201cRevoluci\u00f3n Libertadora\u201d, se deroga la ley aprobatoria del Plan y en abril de 1956 se dispuso liquidar la ST, transfiri\u00e9ndose bienes y personal al Ministerio de Hacienda.<\/p>

1955-1958: primer ensayo de planificaci\u00f3n autoritaria<\/em><\/span><\/h6>

El gobierno de facto de la autodenominada Revoluci\u00f3n Libertadora estableci\u00f3 en septiembre de 1955 un nuevo orden pol\u00edtico. Solo cuatro meses despu\u00e9s, al inicio de 1956, solicit\u00f3 la cooperaci\u00f3n t\u00e9cnica de las Naciones Unidas para efectuar un estudio en profundidad de los problemas del desarrollo econ\u00f3mico. La dictadura identific\u00f3 una dif\u00edcil coyuntura econ\u00f3mica y por esa raz\u00f3n solicit\u00f3 a la Comisi\u00f3n Econ\u00f3mica para Am\u00e9rica Latina (CEPAL) y a la Administraci\u00f3n de Asistencia T\u00e9cnica, ambos organismos especializados de las Naciones Unidas, que \u201cfaciliten el concurso de un grupo de expertos a fin de que, en un plano estrictamente t\u00e9cnico, colaboren en estas tareas con funcionarios argentinos\u201d.<\/p>

El resultado de las tareas a cargo del organismo internacional fue el \u201cInforme preliminar acerca de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica argentina\u201d, presentado en octubre de 1956 y al que le siguieron luego otros dos informes: \u201cMoneda sana o inflaci\u00f3n incontenible\u201d y el \u201cPlan de Restablecimiento Econ\u00f3mico\u201d. Este \u00faltimo fue elaborado con el aporte t\u00e9cnico de la CEPAL y aprobado por el denominado \u201cConsejo Econ\u00f3mico y Social\u201d de la Presidencia de la Naci\u00f3n. Se lo consider\u00f3 como un marco de referencia para las medidas econ\u00f3micas del gobierno. Los trabajos llevaron la impronta de Ra\u00fal Prebisch, principal impulsor de la comisi\u00f3n dependiente de la ONU.<\/p>

En estos trabajos, Prebisch realizaba un crudo diagn\u00f3stico de la situaci\u00f3n econ\u00f3mica (\u201cla Argentina atraviesa por la crisis m\u00e1s aguda de su desarrollo econ\u00f3mico\u201d), con fuertes cr\u00edticas a las pol\u00edticas del peronismo. El tono del informe era \u201ct\u00e9cnico\u201d pero a la vez fuertemente pol\u00edtico \u2013la intenci\u00f3n era desacreditar el per\u00edodo anterior\u2013. El informe utilizaba datos de dudosa precisi\u00f3n t\u00e9cnica para la realizaci\u00f3n del diagn\u00f3stico. En virtud de este diagn\u00f3stico, Prebisch propon\u00eda una serie de medidas de \u201ccar\u00e1cter inmediato\u201d, en su mayor\u00eda de corte liberal, disociando de esa manera el corto del largo plazo. Constitu\u00eda de esta forma el esquema del t\u00edpico plan de ajuste propio de los ciclos de stop-go<\/em> en el marco de la industrializaci\u00f3n por sustituci\u00f3n de importaciones (ISI) argentina.<\/p>

1959-1962: el gobierno de Frondizi<\/em><\/span><\/h6>

El 1\u00ba de mayo de 1958 asumi\u00f3 la presidencia Arturo Frondizi. Al comenzar su mandato, empezar\u00eda a llenarse el vac\u00edo dejado en cuanto a organismos de planificaci\u00f3n para el desarrollo. A comienzos de 1959 se constituye la Comisi\u00f3n de Administraci\u00f3n del Fondo de Apoyo al Desarrollo Econ\u00f3mico (CAFADE), la cual ten\u00eda como objetivos apoyar planes nacionales o provinciales, vincularse al desarrollo de programas universitarios y, fundamentalmente, orientar su acci\u00f3n al est\u00edmulo de la iniciativa privada, coordinando sus actividades con la ayuda t\u00e9cnica ofrecida en el denominado \u201cPunto IV\u201d promovido por Estados Unidos. Con la creaci\u00f3n del Consejo Federal de Inversiones (CFI), el desarrollo de la tecnoestructura de los organismos de planificaci\u00f3n ingresar\u00eda en una nueva etapa, con fuerte \u00e9nfasis en la cuesti\u00f3n regional. Formalmente, el organismo apuntaba a \u201cpromover el desarrollo arm\u00f3nico e integral del pa\u00eds para lograr condiciones favorables de bienestar social\u201d, as\u00ed como \u201corientar las inversiones hacia todos los sectores del territorio nacional, sobre la base de las posibilidades econ\u00f3micas de cada regi\u00f3n\u201d. Llev\u00f3 adelante tareas e investigaci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y asesoramiento.<\/p>

El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) se crear\u00eda durante la gesti\u00f3n de Frondizi como organismo de la Presidencia de la Naci\u00f3n con car\u00e1cter \u201cconsultivo de alto nivel t\u00e9cnico\u201d. Se le confiri\u00f3 la \u201cresponsabilidad principal en la coordinaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estudios y an\u00e1lisis requeridos para la formulaci\u00f3n org\u00e1nica de los programas de desarrollo nacional\u201d. Se apuntaba a brindar asesoramiento al gobierno para su actuaci\u00f3n en este campo. M\u00e1s all\u00e1 de las iniciativas formales de planificaci\u00f3n que surgieron durante el gobierno de Frondizi, y que perdurar\u00edan hasta mediados de la d\u00e9cada de los \u201970, aquella gesti\u00f3n gener\u00f3 una serie de instancias \u201cinformales\u201d \u2013incluso por fuera de la propia estructura estatal en algunas ocasiones\u2013 de pensamiento y acci\u00f3n en virtud de un proyecto pol\u00edtico-econ\u00f3mico.<\/p>

La gesti\u00f3n de Frondizi, si bien con objetivos claros en cuanto a las metas pol\u00edticas y econ\u00f3micas a alcanzar, careci\u00f3 de unicidad en su estrategia y debi\u00f3 hacer frente a m\u00faltiples factores de presi\u00f3n, lo que le vali\u00f3 desv\u00edos de sus concepciones originales.<\/p>

El CONADE durante la gesti\u00f3n de Illia<\/em><\/span><\/h6>

El CONADE dio a conocer su primera gran producci\u00f3n durante la gesti\u00f3n de Arturo Illia, con el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969. As\u00ed, el organismo se constituy\u00f3 en una estructura de alto nivel t\u00e9cnico, que exced\u00eda las tareas de planificaci\u00f3n en s\u00ed. El per\u00edodo ser\u00eda considerado como la \u201c\u00e9poca de oro\u201d del CONADE, por su fuerte nivel de actividad bajo la impronta de Roque Carranza. El funcionario har\u00eda pesar su doble rol \u201ct\u00e9cnico\u201d y pertenencia pol\u00edtico partidaria, lo que le otorgar\u00e1 un alto nivel de legitimidad al interior del gobierno de la Uni\u00f3n C\u00edvica Radical del Pueblo (UCRP). Junto con el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 se desarrollaron trabajos de alto nivel t\u00e9cnico y que requirieron de un gran esfuerzo para su consecuci\u00f3n.<\/p>

El Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969<\/em><\/span><\/h6>

La elaboraci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 hab\u00eda sido destinada al CONADE. En l\u00edneas generales, el plan marcaba un horizonte de crecimiento equilibrado, en el que el sector privado jugaba el rol m\u00e1s importante. Para el Estado, se reservaba una funci\u00f3n principalmente orientadora: contribuir\u00eda a la ejecuci\u00f3n de un conjunto de obras de infraestructura, que ser\u00eda financiado por medio de incrementos de los impuestos y de las tarifas de servicios p\u00fablicos, as\u00ed como por l\u00edneas de cr\u00e9dito externas \u2013a estas \u00faltimas se recurrir\u00eda de manera moderada\u2013.<\/p>

El plan ten\u00eda como objetivo declarado \u201cmostrar las implicaciones que resultan de la fijaci\u00f3n de ciertos objetivos de progreso econ\u00f3mico y social\u201d como un \u201cmedio para adoptar decisiones racionales, tanto por parte del sector p\u00fablico como del privado\u201d. Se trataba bajo esa premisa de lograr \u201cel ordenamiento y coordinaci\u00f3n de nuestra econom\u00eda\u201d en el per\u00edodo analizado \u201ccon vistas a lograr una tasa de desarrollo que resulte practicable en relaci\u00f3n con las posibilidades reales del pa\u00eds\u201d.<\/p>

La impronta del plan era keynesiana y cuestionaba las ideas de ajuste que hab\u00edan estado a la base del Plan Prebisch y que constituir\u00edan planes de \u201cestabilizaci\u00f3n\u201d posteriores.<\/p>

La cr\u00edtica apuntaba a \u201cuna pol\u00edtica seg\u00fan la cual se cre\u00eda (…) que todos los problemas registrados en nuestra econom\u00eda pod\u00edan resolverse restringiendo la circulaci\u00f3n monetaria y contrayendo deudas externas que aliviaran algunos efectos de esas medidas restrictivas\u201d.<\/p>

Con respecto al sector industrial, se indica que \u201cdeber\u00e1 intensificar las caracter\u00edsticas de su crecimiento reciente, tendiente a la completa incorporaci\u00f3n al proceso productivo de los proyectos que corresponden a industrias b\u00e1sicas, y aumentando asimismo el grado de aprovechamiento de la capacidad de producci\u00f3n de bienes de capital\u201d. Seg\u00fan se indicaba, \u201cde esta manera, el proceso de sustituci\u00f3n de importaciones, pr\u00e1cticamente terminado al nivel de los bienes finales de consumo, encontrar\u00e1 campo para prolongarse en las industrias de productos semiterminados y de bienes de producci\u00f3n\u201d. De todos modos, se se\u00f1alaba como condici\u00f3n para que esta din\u00e1mica no introduzca a su vez \u201cperturbaciones\u201d en el crecimiento, la necesidad de que \u201cel proceso de integraci\u00f3n vertical y de sustituci\u00f3n de importaciones se efect\u00fae de manera tal que no resulte en un aumento de costos\u201d. Para ello, el plan exig\u00eda el \u201caprovechamiento de las econom\u00edas externas y de escala de complejos industriales modernos\u201d.<\/p>

El plan fue cuestionado desde distintos sectores por su carencia de valor operativo a partir de la ausencia de proyectos y previsiones para su implementaci\u00f3n. Un aspecto que sobresale de la lectura del plan es su vocaci\u00f3n mucho m\u00e1s volcada a una administraci\u00f3n equilibrada que a la puesta en marcha de cambios profundos. El plan conten\u00eda objetivos vagos, m\u00e1s all\u00e1 del eje centrado en el crecimiento, sin mayores precisiones sobre las modificaciones estructurales requeridas para encarar un camino de desarrollo aut\u00f3nomo. Como aspectos positivos se destaca el esfuerzo de sistematizaci\u00f3n de informaci\u00f3n y de diagn\u00f3stico, as\u00ed como la capacitaci\u00f3n y perfeccionamiento de equipos t\u00e9cnicos.<\/p>

El plan no contempl\u00f3 verdaderas transformaciones estructurales y evidenci\u00f3 cierta tibieza para emprender cambios profundos. Esta vocaci\u00f3n por la administraci\u00f3n equilibrada se registraba, desde ya, en un dif\u00edcil contexto pol\u00edtico para la administraci\u00f3n radical.<\/p>

El plan da centralidad al sector industrial: \u201c(…) solo la industria (…) puede proveer directa o indirectamente en forma masiva oportunidades de ocupaci\u00f3n al incremento de la poblaci\u00f3n activa, y adecuar la oferta de producci\u00f3n a la estructura cambiante de la demanda, en la que, al aumentar el ingreso por habitante, van adquiriendo cada vez mayor importancia los art\u00edculos manufacturados\u201d.<\/p>

Debe destacarse que el informe final de 1964 daba cuenta de la realizaci\u00f3n de \u201creuniones de consulta con las organizaciones empresarias y algunas gremiales\u201d para realizar algunos reajustes incluidos en el volumen definitivo.<\/p>

La planificaci\u00f3n en el Estado burocr\u00e1tico autoritario<\/em><\/span><\/h6>

La dictadura que comenz\u00f3 el 26 de junio de 1966 apuntar\u00eda a imponer la planificaci\u00f3n como herramienta de acci\u00f3n en el marco de un r\u00e9gimen caracterizado por la exclusi\u00f3n pol\u00edtica como eje de funcionamiento para lograr los declarados objetivos de transformaci\u00f3n y modernizaci\u00f3n del pa\u00eds. Junto con apelaciones al estilo nacional de vida, al orden y la organizaci\u00f3n, el nuevo gobierno consagrar\u00eda la t\u00e9cnica como eje de un Estado que se piensa como jer\u00e1rquico y apol\u00edtico.<\/p>

En ese contexto, se crear\u00eda el denominado Sistema Nacional de Planeamiento y Acci\u00f3n para el Desarrollo (SNPAD), que junto con el Sistema Nacional de Planeamiento y Acci\u00f3n para la Seguridad (SNPAS), conformar\u00edan el Sistema Nacional de Planeamiento. La compatibilizaci\u00f3n de los objetivos del desarrollo con los de seguridad ser\u00eda uno de los aspectos centrales y novedosos del esquema de planificaci\u00f3n elegido.<\/p>

En cuanto al SNPAD, el CONADE se constitu\u00eda en el organismo central del sistema. Al presidente de la Naci\u00f3n le correspond\u00eda a su vez la m\u00e1xima responsabilidad de la direcci\u00f3n superior del desarrollo nacional y por ello depend\u00edan de \u00e9l en forma directa el CONADE y su secretar\u00eda. El sistema se compon\u00eda adem\u00e1s de: las oficinas regionales de desarrollo, las oficinas sectoriales de desarrollo, el INDEC, el CFI, y los posteriores Comisi\u00f3n Nacional de la Cuenca del Plata y Fondo Permanente de Estudios de Preinversi\u00f3n.<\/p>

Al inicio del per\u00edodo, con el golpe de 1966, el gobierno de Ongan\u00eda le hab\u00eda otorgado en los hechos a la instituci\u00f3n apenas el rol de desarrollar proyectos para su presentaci\u00f3n ante organismos multilatereales de cr\u00e9dito. En noviembre de 1968 fue designado Jos\u00e9 Mar\u00eda Dagnino Pastore como nuevo secretario t\u00e9cnico de la Secretar\u00eda del CONADE. A partir de esa fecha y hasta junio de 1969, cuando fue designado ministro de Econom\u00eda en reemplazo de Krieger Vasena, se incorporaron profesionales al organismo. Al t\u00e9rmino de su breve gesti\u00f3n, fue reemplazado por Eduardo Zalduendo, tambi\u00e9n proveniente del Instituto Di Tella, en cuya gesti\u00f3n se concluyeron los temas fundamentales del \u201cPlan Nacional de Desarrollo 1970-74\u201d.<\/p>

En forma paralela, el gobierno de facto cre\u00f3 el Consejo Nacional de Ciencia y T\u00e9cnica (CONACYT), con el objetivo de programar y coordinar \u201clas actividades de las unidades de investigaci\u00f3n, promoviendo la inserci\u00f3n e integraci\u00f3n de sus planes y acciones\u201d, de modo de conectar \u201cla actividad cient\u00edfico-t\u00e9cnica nacional con los planes nacionales de desarrollo y seguridad\u201d.<\/p>

A mediados de 1970 se public\u00f3 el documento \u201cPol\u00edticas Nacionales\u201d, preparado por la Direcci\u00f3n de Pol\u00edticas de la Secretar\u00eda del CONADE con el apoyo del CONASE. El mismo expresaba las modalidades que deb\u00eda asumir el proceso de desarrollo econ\u00f3mico y social en un per\u00edodo de diez a\u00f1os. Ese a\u00f1o se presenta el Plan Nacional de Desarrollo 1970-1974, documento en el que hab\u00eda comenzado a trabajarse durante la gesti\u00f3n de Dagnino Pastore. Principalmente, la redacci\u00f3n estuvo a cargo de la Direcci\u00f3n de Planeamiento del CONADE, bajo la direcci\u00f3n de Adolfo Canitrot.<\/p>

Como los restantes planes, se asignaban metas para el sector p\u00fablico (empresas p\u00fablicas, inversi\u00f3n p\u00fablica y pol\u00edtica impositiva). A la inversi\u00f3n p\u00fablica se le otorgaba la responsabilidad de \u201cproporcionar la infraestructura econ\u00f3mica y social que requiera el desarrollo del pa\u00eds\u201d, para lo cual deb\u00eda lograrse un crecimiento cercano al 7% anual, con un mayor dinamismo en la inversi\u00f3n social.<\/p>

En noviembre de 1970, cuatro meses despu\u00e9s de haber nombrado a Juan Guglialmelli, Levingston design\u00f3 a Javier Villanueva como nuevo secretario t\u00e9cnico del CONADE, en el marco del recambio en la gesti\u00f3n econ\u00f3mica, que quedar\u00eda a cargo de Aldo Ferrer. Esta modificaci\u00f3n no marcaba una ruptura, ya que Villanueva se hab\u00eda desempe\u00f1ado en el organismo tanto durante la gesti\u00f3n de Dagnino Pastore como durante la de Zalduendo. En ese marco, se aprob\u00f3 de manera formal el documento \u201cPlan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975\u201d.<\/p>

Al asumir Lanusse, y en un contexto pol\u00edtico signado por una fuerte resistencia social al r\u00e9gimen de la Revoluci\u00f3n Argentina, en medio de un profundo proceso de deslegitimaci\u00f3n en virtud de la continuada proscripci\u00f3n del peronismo, el gobierno opt\u00f3 por la preminencia de un manejo pol\u00edtico de corto plazo, desde ya condicionado por un margen de maniobra acotado. Todos los esfuerzos del gobierno apuntan a lograr la sustituci\u00f3n del r\u00e9gimen por un gobierno \u201cd\u00f3cil\u201d de transici\u00f3n en el marco del denominado \u201cGran Acuerdo Nacional\u201d (GAN).<\/p>

Dos semanas m\u00e1s tarde de presentado el plan, el gobierno disolver\u00eda el Ministerio de Econom\u00eda, principal responsable de la implementaci\u00f3n del programa de acuerdo con la normativa emitida. Se buscaba as\u00ed remarcar la primac\u00eda del manejo y la negociaci\u00f3n pol\u00edtica por sobre la fijaci\u00f3n de l\u00edneas de acci\u00f3n de largo plazo. De esta forma, la elaboraci\u00f3n definitiva del plan previsto se concretaba a casi cinco a\u00f1os de la creaci\u00f3n del sistema de planeamiento y en un contexto en el que era imposible su aplicaci\u00f3n por la falta de margen sociopol\u00edtico del gobierno.<\/p>

En ese contexto, el gobierno de Lanusse generar\u00eda una nueva modificaci\u00f3n funcional del sistema, creando la Secretar\u00eda de Planeamiento y Acci\u00f3n de Gobierno (SEPAG), la cual centralizar\u00eda todas las tareas de planificaci\u00f3n como \u00f3rgano de trabajo y asesoramiento del CONADE, del CONASE y del CONACYT. Se sumaban a sus objetivos los de asistir a la Junta de Comandantes en Jefe en funciones de gobierno y de servir de nexo con las Fuerzas Armadas.<\/p>

El fin de la gesti\u00f3n de Villanueva en el CONADE marcar\u00eda una nueva etapa de declinaci\u00f3n del organismo.<\/p>

La planificaci\u00f3n en el nuevo per\u00edodo peronista<\/em><\/span><\/h6>

El per\u00edodo 1973-1975 estar\u00eda signado por una fuerte disputa al interior del peronismo entre los distintos sectores que por izquierda y por derecha buscaban hegemonizar el proceso pol\u00edtico. As\u00ed es que los organismos heredados de los per\u00edodos anteriores y que conformaron durante el gobierno de facto el sistema de planeamiento fueron desestructurados y reorganizados con el objetivo de dar una fuerte autonom\u00eda a cada una de las \u00e1reas de gobierno, ante la imposibilidad f\u00e1ctica de una planificaci\u00f3n centralizada.<\/p>

Se cre\u00f3 la Secretar\u00eda de Programaci\u00f3n y Coordinaci\u00f3n Econ\u00f3mica cuyas funciones de planeamiento se restring\u00edan al \u00e1rea econ\u00f3mica, m\u00e1s la potestad de las aprobaciones de estructuras org\u00e1nicas de toda la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional. Con la aprobaci\u00f3n de la estructura, organizaci\u00f3n y funciones de la secretar\u00eda, se cre\u00f3 bajo su dependencia el Instituto Nacional de Planificaci\u00f3n Econ\u00f3mica (INPE) y el Instituto Nacional para la Integraci\u00f3n Latinoamericana (INPIL). Se ubicaron tambi\u00e9n bajo la misma \u00f3rbita el Instituto Nacional de Estad\u00edstica y Censos (INDEC) y el Instituto Nacional de la Administraci\u00f3n P\u00fablica (INAP).<\/p>

En diciembre de 1973 se aprob\u00f3 el Plan Trienal para la Reconstrucci\u00f3n y Liberaci\u00f3n Nacional (1974-1977). Del comit\u00e9 ad-hoc al que correspondi\u00f3 su preparaci\u00f3n en el marco de la elaboraci\u00f3n de pol\u00edticas del nuevo gobierno participaron tambi\u00e9n dirigentes de la CGT, la CGE y el partido oficialista.<\/p>

En el plan se le otorgaba al Estado la funci\u00f3n de regulador de la conducta de los agentes econ\u00f3micos y de la comunidad en su conjunto para llevar a cabo una eficaz pol\u00edtica de desarrollo. Esta regulaci\u00f3n se efectuar\u00eda en el marco de una \u201cconcertaci\u00f3n abierta que el gobierno del pueblo llev\u00f3 a cabo con las principales agrupaciones pol\u00edticas, empresariales y gremiales del pa\u00eds\u201d.<\/p>

El Estado se reservaba un rol preponderante en la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica y en el control e impulso de todas las metas productivas. Seg\u00fan Gelbard, \u201cel plan quiere que el dinamismo de la econom\u00eda se vaya trasladando de los monopolios extranjeros, como ha ocurrido durante el \u00faltimo per\u00edodo, hacia el conjunto del sector productivo nacional, el Estado y los empresarios nacionales. A tal efecto, corresponde dotar al sector p\u00fablico de los instrumentos jur\u00eddicos y financieros que hagan factible este proceso\u201d. M\u00e1s all\u00e1 de la aprobaci\u00f3n de las normativas mencionadas, el programa en s\u00ed, el cual no contaba como prioridad con la formalizaci\u00f3n t\u00e9cnica, no tuvo un inicio real de ejecuci\u00f3n, en el marco de un contexto sociopol\u00edtico de fuerte tensi\u00f3n y en el que se acelerar\u00edan de manera exponencial las disputas al interior del peronismo con la muerte de Per\u00f3n, el 1\u00ba de julio de 1974.<\/p>

1975 marcar\u00eda el fin de la centralidad del Estado como eje de redistribuci\u00f3n del ingreso en la Argentina con la aplicaci\u00f3n del programa econ\u00f3mico de Celestino Rodrigo, vinculado a Jos\u00e9 L\u00f3pez Rega.<\/p>

2. La econom\u00eda pol\u00edtica de la planificaci\u00f3n: din\u00e1mica de clases<\/h5>

Comprender la din\u00e1mica de clases en la que se insertaron los procesos de planificaci\u00f3n en la Argentina en el per\u00edodo de referencia es esencial para evaluar las decisiones de pol\u00edtica adoptadas en ese contexto y los resultados de los mismos.<\/p>

M\u00e1s all\u00e1 de la pol\u00e9mica en torno al impacto del peronismo en las posibilidades de los sectores populares de conformarse como un sujeto pol\u00edtico aut\u00f3nomo en virtud de sus propias tradiciones y potencialidad de emancipaci\u00f3n, con la vigencia de dicho movimiento se conform\u00f3, en los hechos, una identidad en aquellos sectores, que perdurar\u00eda a lo largo de las siguientes d\u00e9cadas.<\/p>

A partir de entonces, dos bloques sociales se enfrentar\u00edan a lo largo de la segunda etapa de sustituci\u00f3n de importaciones que tiene lugar entre 1958 y 1975. El primero, conformado por la clase trabajadora \u2013cuyo n\u00facleo estaba constituido por los asalariados industriales\u2013 y la burgues\u00eda nacional, conformada como sector econ\u00f3mico pol\u00edtico con la creaci\u00f3n de la Confederaci\u00f3n General Econ\u00f3mica (CGE) durante el gobierno peronista y que se asentaba principalmente en la producci\u00f3n de bienes intermedios y bienes salarios demandados por los sectores asalariados. El segundo bloque estar\u00eda conducido por el capital extranjero industrial y una fracci\u00f3n de la oligarqu\u00eda pampeana que hab\u00eda formado parte del proyecto agroexportador. Esta \u00faltima es la que Eduardo Basualdo denomina \u201coligarqu\u00eda diversificada\u201d. Desde la misma constituci\u00f3n del Estado, en la segunda mitad del siglo XIX, el capital internacional se encontraba ligado a la oligarqu\u00eda pampeana \u2013a cargo de funciones de financiaci\u00f3n, transporte y comercializaci\u00f3n externa de la producci\u00f3n agropecuaria\u2013. A esta altura, podemos identificar tres elementos esenciales para el an\u00e1lisis. El primero de ellos es el car\u00e1cter constitutivo del Estado nacional argentino en su relaci\u00f3n con la oligarqu\u00eda, tanto en su fracci\u00f3n original como con las prolongaciones que se extender\u00edan m\u00e1s all\u00e1 de la \u201cestancia\u201d pampeana. En segundo t\u00e9rmino, debe marcarse con claridad el hecho de que el proceso de industrializaci\u00f3n no es extra\u00f1o a estas fracciones del capital \u2013de hecho, un intento de encauzar ese proceso fue el Plan Pinedo, de 1940, expresi\u00f3n de estas fracciones sociales\u2013. En tercer lugar, se destaca la estrecha relaci\u00f3n que estas fracciones de clase tuvieron desde un principio con el capital internacional.<\/p>

En este contexto, debe comprenderse el car\u00e1cter disruptivo que adquiere el peronismo, al condensar, por un lado, una alianza de clases que canalizar\u00eda la acci\u00f3n pol\u00edtica de actores sociales relativamente \u201cnuevos\u201d \u2013los sectores populares y la burgues\u00eda nacional\u2013, pero que adem\u00e1s la consolidar\u00eda en la constituci\u00f3n de un nuevo tipo de Estado. En este sentido, el impulso a la industrializaci\u00f3n que estar\u00eda en el centro de la acci\u00f3n de ese \u201cnuevo\u201d Estado adquiri\u00f3 un car\u00e1cter peculiar. No se trat\u00f3 de cualquier proceso de industrializaci\u00f3n sino de uno en el cual los objetivos pol\u00edticos y sociales de las clases que compon\u00edan la base social del peronismo estaban a la par de los que se refieren a la promoci\u00f3n de la centralidad \u201cecon\u00f3mica\u201d de la industria en s\u00ed. Y a su vez todos esos elementos se interrelacionaban: la movilizaci\u00f3n pol\u00edtica se entend\u00eda en tanto que disparador y sustento del nuevo tipo de Estado, que a su vez impulsar\u00eda la industrializaci\u00f3n. As\u00ed, la movilizaci\u00f3n pol\u00edtica \u2013como disparador o como resultado, como fuente consciente de la acci\u00f3n o como consecuencia\u2013 tuvo un papel determinante para disciplinar a sectores clave del r\u00e9gimen de acumulaci\u00f3n en crisis, b\u00e1sicamente la oligarqu\u00eda pampeana, como paso previo al determinado tipo de industrializaci\u00f3n al que se apuntaba. Este impulso \u201cdesarrollista\u201d argentino cuenta entonces con una importante magnitud de la influencia del movimiento obrero en el funcionamiento del r\u00e9gimen pol\u00edtico. Y esa impronta busca reforzar la autonom\u00eda del Estado.<\/p>

Esto tambi\u00e9n implicaba una ubicaci\u00f3n especial del empresariado, que ve\u00eda mermada su capacidad de influir en las orientaciones generales de la pol\u00edtica estatal en comparaci\u00f3n con otros procesos pol\u00edticos nacionales.<\/p>

En la segunda etapa de sustituci\u00f3n de importaciones, entre los a\u00f1os cincuenta y mediados de los setenta, la econom\u00eda evolucion\u00f3 sobre la base de un comportamiento c\u00edclico de corto plazo del producto y los precios. Ser\u00eda el denominado pare-siga o stop-go<\/em>. Debe resaltarse que no se trat\u00f3 de un per\u00edodo homog\u00e9neo en t\u00e9rminos del desempe\u00f1o econ\u00f3mico, sino marcadamente heterog\u00e9neo. En s\u00edntesis, en una primera etapa (1956-1963), el PIB alcanz\u00f3 una tasa del 2,1% anual y los ciclos de corto plazo derivaron, en su fase descendente, en una disminuci\u00f3n del producto en t\u00e9rminos absolutos. Distinto fue el comportamiento registrado entre 1964 y 1974, cuando se registr\u00f3 un crecimiento del PIB del 5,1% anual, con un alza ininterrumpida del producto. En esta \u00faltima etapa, en la fase descendente del ciclo de corto plazo se registraron tasas anuales positivas m\u00e1s reducidas.<\/p>

Seg\u00fan lo defini\u00f3 un trabajo cl\u00e1sico de Guillermo O\u2019Donnell, la figura de un p\u00e9ndulo ser\u00e1 la adecuada para conceptualizar el movimiento que la oligarqu\u00eda diversificada y el capital extranjero describir\u00e1n durante la vigencia de la segunda etapa de sustituci\u00f3n de importaciones. As\u00ed, luego de coaligarse con el n\u00facleo conformado por la burgues\u00eda nacional y los sectores populares, en el tramo final de la fase ascendente del ciclo econ\u00f3mico, estas fracciones insertas en el sector industrial pasaban a aliarse a la oligarqu\u00eda pampeana, por estar interesadas en que se alivie la crisis de la balanza de pagos, para exigir as\u00ed medidas de ajuste que originaran la fase descendente del ciclo. Las ventajas de esos sectores de aliarse a la oligarqu\u00eda pampeana eran claros: por un lado, les molestaban los controles estatales de precios \u2013los cuales solo pod\u00edan implantarse sobre \u201cempresas l\u00edderes\u201d\u2013 y de cambios. Dichos sectores estaban interesados en la libre transferibilidad internacional de capitales: a partir de que contaban con un alto coeficiente de importaciones, al tiempo que demandaban internamente divisas para diversas remesas al exterior. Los programas econ\u00f3micos que reclamaba la oligarqu\u00eda pampeana en la fase ascendente del ciclo no perjudicaban a la oligarqu\u00eda diversificada ni al capital extranjero. No experimentaban problemas cuando se registraba una devaluaci\u00f3n y sobreven\u00eda un ajuste derivado de los \u201cprogramas de estabilizaci\u00f3n\u201d. Al mismo tiempo, el capital internacional percib\u00eda los costos y tem\u00eda la posibilidad de una cesaci\u00f3n internacional de pagos, en caso de no adoptarse medidas de ajuste.<\/p>

Los \u201cprogramas de estabilizaci\u00f3n\u201d transfer\u00edan a su vez una gran masa de ingresos, fundamentalmente proveniente desde el \u201cresto\u201d del sector urbano \u2013l\u00e9anse, los trabajadores y la burgues\u00eda nacional\u2013 hacia la oligarqu\u00eda pampeana, la oligarqu\u00eda diversificada y el capital extranjero. El \u201cp\u00e9ndulo\u201d que conforman estos dos \u00faltimos sectores volver\u00eda a moverse cuando se produc\u00edan efectos de redistribuci\u00f3n regresiva y recesivos a partir de estas medidas. Los efectos de los programas de estabilizaci\u00f3n provocaban reacciones del conjunto de los sectores populares y fuertes reclamos a favor de medidas para fomentar una reactivaci\u00f3n de la producci\u00f3n y el consumo.<\/p>

Vemos as\u00ed c\u00f3mo entraba en juego la alianza forjada por el peronismo, que en el contexto de la segunda etapa de sustituci\u00f3n de importaciones ser\u00eda caracterizada por O\u2019Donnell como \u201cdefensiva\u201d. Su acci\u00f3n directa solo apuntaba a detener la ofensiva de la oligarqu\u00eda pampeana, la oligarqu\u00eda diversificada y el capital extranjero, pero no se traduc\u00eda en una ofensiva que derivase en un sistema alternativo de acumulaci\u00f3n. La coalici\u00f3n de fuerzas entre los trabajadores y la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d ser\u00eda as\u00ed \u201cespor\u00e1dica pero recurrente\u201d y se mostrar\u00eda con claridad y un \u201calto grado de coordinaci\u00f3n t\u00e1ctica, en las fases descendentes del ciclo\u201d. Sin embargo, luego, ante la reactivaci\u00f3n del ciclo econ\u00f3mico, la relaci\u00f3n entre ambos sectores daba paso a los efectos de clivajes m\u00e1s \u201cnormales\u201d entre clases con intereses antag\u00f3nicos.<\/p>

En algunos de los momentos m\u00e1s cr\u00edticos del per\u00edodo, las posiciones de la burgues\u00eda nacional no parec\u00edan diferenciarse demasiado de las adoptadas por las fracciones empresarias dominantes. La alianza de intereses que en \u00faltima instancia detentaron la oligarqu\u00eda pampeana, la oligarqu\u00eda diversificada y el capital extranjero, a trav\u00e9s de m\u00faltiples interrelaciones, probar\u00e1 su perdurabilidad con el golpe de Estado de 1976, cuando se quebr\u00f3 por completo la din\u00e1mica inaugurada con el nuevo tipo de Estado que consolidan los dos primeros gobiernos peronistas.<\/p>

3. Estado, poder e industrializaci\u00f3n tard\u00eda<\/h5>

Chalmers Johnson en 1982 dio lugar al surgimiento del t\u00e9rmino \u201cCapitalist Developmental State\u201d (CDS), el cual consideraremos de relevancia para el presente an\u00e1lisis. Tambi\u00e9n tuvo un papel seminal en la que luego se denomin\u00f3 la escuela \u201crevisionista\u201d (institucionalista o \u201cestatista\u201d) del desarrollo, cuyos principales aportes conceptuales se registraron a partir de la publicaci\u00f3n de estudios que buscaron explicar el impresionante crecimiento econ\u00f3mico de los pa\u00edses del Noreste Asi\u00e1tico (en una primera etapa Jap\u00f3n y luego Corea del Sur y Taiw\u00e1n). Los logros de este enfoque se centran en el hecho de que en todos los estudios de caso sobre pa\u00edses de industrializaci\u00f3n tard\u00eda se destaca el rol estrat\u00e9gico del Estado en intervenir sobre las fuerzas internas y externas de mercado y guiarlas en pos del logro de objetivos nacionales. A partir de este enfoque, retomaremos los conceptos desarrollados en torno al Estado en los pa\u00edses de industrializaci\u00f3n tard\u00eda por parte de Kohli en 2004, los cuales se montan sobre el enfoque revisionista y buscan ahondar en el entramado pol\u00edtico y social que determina trayectorias dis\u00edmiles entre pa\u00edses del Noreste Asi\u00e1tico, Am\u00e9rica latina o \u00c1frica. En base a un an\u00e1lisis comparativo de cuatro pa\u00edses que muestran el \u00e9xito o el fracaso de la intervenci\u00f3n estatal, el autor se\u00f1alar\u00e1 que la forma en que el poder estatal es organizado y utilizado tiene una influencia decisiva en los ritmos y patrones de industrializaci\u00f3n en la periferia global. As\u00ed, Kohli identifica tres tipos ideales de Estado: neopatrimonial, cohesivo-capitalista y fragmentado-multiclase. El Estado neopatrimonial est\u00e1 para Kohli representado especialmente por casos de varios pa\u00edses africanos, entre los que se destaca Nigeria. En estos Estados, a pesar de contar con la fachada de un Estado moderno, la distinci\u00f3n entre lo p\u00fablico y lo privado se vuelve borrosa y en \u00faltima instancia los funcionarios p\u00fablicos tienden a considerar los recursos p\u00fablicos como su patrimonio personal.<\/p>

El segundo tipo ideal identificado por el autor es el cohesivo-capitalista, al cual identifica con lo que otros autores han denominado (Capitalist) Developmental State. En un continuum<\/em> referido a la efectividad estatal estos Estados se ubican en el extremo contrario al de los Estados neopatrimoniales. La caracter\u00edstica central est\u00e1 dada por una pol\u00edtica cohesiva, es decir que est\u00e1 definida por estructuras de autoridad centralizadas y que act\u00faan en pos de un claro objetivo, y que a menudo penetran de manera profunda en la sociedad. Estos Estados han tendido a equiparar los objetivos de r\u00e1pido crecimiento econ\u00f3mico y de seguridad nacional, definidos como prioridades absolutas. En ese contexto, estos Estados generan una serie de v\u00ednculos con los mayores grupos econ\u00f3micos, en tanto que el corolario de esta sumatoria de elementos es un f\u00e9rreo control sobre el trabajo. Adem\u00e1s, el principal instrumento pol\u00edtico de este tipo de Estados es una burocracia competente. El sostenimiento de una alianza entre las elites pol\u00edticas y los grupos econ\u00f3micos se logra a su vez mediante una pol\u00edtica represiva y autoritaria y mediante una fuerte movilizaci\u00f3n ideol\u00f3gica por parte de los l\u00edderes (nacionalismo y\/o comunismo). Para Kohli, los ejemplos de pa\u00edses en desarrollo con estas caracter\u00edsticas han sido la Corea del Sur bajo el r\u00e9gimen de Park Chung Hee y Brasil durante el Estado Novo y la dictadura militar. Y los emparenta con las caracter\u00edsticas organizacionales y de clase de los Estados fascistas en la Europa de entreguerras y Jap\u00f3n.<\/p>

El tercer tipo de Estado, entre los dos extremos de efectividad pol\u00edtica, es el Fragmentado Multiclase. Se trata de verdaderos Estados modernos, con lo cual existe una autoridad establecida y una arena p\u00fablica lo suficientemente establecida, con lo que los l\u00edderes son escrutados por las pol\u00edticas p\u00fablicas que llevan adelante y el desempe\u00f1o gubernamental. Estas caracter\u00edsticas los diferencian con claridad de los Estados neopatrimoniales. Por otra parte, la autoridad p\u00fablica tiende a estar m\u00e1s fragmentada que en los Estados cohesivo-capitalista y la base social sobre la que descansan las elites pol\u00edticas es m\u00e1s amplia, dada por alianzas de clase. As\u00ed, estos Estados no est\u00e1n en condiciones de definir sus objetivos de manera tan precisa ni llevarlos adelante de una forma tan efectiva como los cohesivo-capitalistas. Los l\u00edderes pol\u00edticos requieren concentrar sus esfuerzos en obtener apoyo pol\u00edtico para sostenerse en el poder y t\u00edpicamente deben llevar adelante diferentes objetivos de pol\u00edtica al mismo tiempo, buscando la satisfacci\u00f3n de distintos sectores sociales. De esta manera, la industrializaci\u00f3n y el crecimiento econ\u00f3mico se constituyen en metas importantes, pero son solo algunas entre otras: desarrollo agr\u00edcola, redistribuci\u00f3n econ\u00f3mica, bienestar social y sostenimiento de la soberan\u00eda nacional son ejemplos t\u00edpicos. La formulaci\u00f3n y a\u00fan m\u00e1s la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas est\u00e1 a menudo politizada, o bien por conflictos intraelite o porque la autoridad estatal no penetra lo suficiente en la sociedad como para incorporar y controlar a las clases subordinadas. Para Kohli, todas las democracias en las que predomina la pol\u00edtica plebiscitaria y con instituciones d\u00e9biles en los pa\u00edses en desarrollo constituyen Estados fragmentados multiclase. Como ejemplos t\u00edpicos ubica a la India y a Brasil en determinados per\u00edodos. En s\u00edntesis, a partir de intentos de llevar adelante una agenda compleja liderada por el Estado con limitadas capacidades estatales, los Estados fragmentados multiclase tienden a generar desempe\u00f1os mediocres en una gran cantidad de dimensiones, incluyendo la promoci\u00f3n de la industrializaci\u00f3n y el crecimiento.<\/p>

A partir de esto, buscaremos retomar la visi\u00f3n de Chibber, cuyo objetivo es el de evaluar el fracaso de la India en convertirse en una potencia industrial en el marco de una experiencia signada por la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica. Este autor nos provee de un marco conceptual para ubicar las especificidades que surgen del caso argentino entres los que ser\u00edan ejemplos de Estados fragmentados multiclase, de acuerdo a Kohli. El hallazgo principal de este autor consiste en identificar un conjunto de incentivos a la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d india ofrecidos por el esquema de industrializaci\u00f3n por sustituci\u00f3n de importaciones (ISI), los cuales resultan en definitiva contrapuestos a los que, en un caso como el de Corea, provee la industrializaci\u00f3n impulsada por exportaciones (Export-led Industrialization \u2013ELI\u2013). Para Chibber, este conjunto diferenciado de incentivos es el que explica el \u201cfracaso\u201d de la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica y se\u00f1ala a la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d india como la principal responsable de ese pobre desempe\u00f1o.<\/p>

El autor explica, por un lado, que la habilidad de las elites pol\u00edticas para construir la capacidad estatal que requiere la pol\u00edtica industrial en el per\u00edodo de posguerra estuvo fuertemente condicionada por la autonom\u00eda de los empresarios. En segundo t\u00e9rmino, ensaya una teor\u00eda de las condiciones bajo las cuales los capitalistas tendr\u00e1n propensi\u00f3n a apoyar esa construcci\u00f3n de capacidades estatales. As\u00ed, se\u00f1ala que la ISI provocar\u00e1 resistencias, mientras que el modelo ELI derivar\u00e1 en que la decisi\u00f3n racional de los empresarios apunte a acomodarse o incluso aliarse a los t\u00e9rminos del Developmental State.<\/p>

Chibber identifica la capacidad estatal como la posibilidad efectiva de un Estado de acelerar la transformaci\u00f3n industrial mediante el disciplinamiento del capital. A partir de los estudios desarrollados por Amsden y otros autores, el disciplinamiento en este caso debe entenderse como la posibilidad de asegurarse que las firmas industriales, a cambio de los subsidios que se les entregan, cumplir\u00e1n a su vez con est\u00e1ndares de desempe\u00f1o que se les imponen. De esa forma, Chibber identifica un tipo de \u201cplaneamiento disciplinario\u201d o \u201cpol\u00edtica industrial disciplinaria\u201d en contraposici\u00f3n a la pol\u00edtica industrial que se implementa sin dicha capacidad.<\/p>

Seg\u00fan el autor, la ISI genera incentivos para que los industriales resistan el costado disciplinario del proyecto de construcci\u00f3n estatal. Las elites pol\u00edticas y los planificadores econ\u00f3micos dan por sentado que a cambio de permitir el acceso de los industriales a \u00e1reas de generaci\u00f3n de ganancias seguras se le permitir\u00e1 al Estado monitorear el uso de fondos p\u00fablicos con esos fines y asegurarse de que los mismos son asignados a las \u00e1reas consideradas prioritarias. A pesar de esto, en el modo de acumulaci\u00f3n de la ISI, existen amplias razones por parte de los empresarios para resistir ese control. Mientras las agencias estatales encargadas de la planificaci\u00f3n y la implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica industrial garantizan subsidios a las firmas sobre la base de un plan de desarrollo con determinadas prioridades, las empresas realizan sus propios planes de inversi\u00f3n, basados en sus propias proyecciones y prioridades, las cuales a menudo no concuerdan con las de los planificadores. De esta forma, los representantes del capital apoyaban el costado de la ISI que implicaba la entrega de subsidios, pero se opon\u00edan con firmeza a la construcci\u00f3n de un poder estatal destinado a regular y monitorear el flujo y utilizaci\u00f3n de la inversi\u00f3n. En parte, en virtud de este an\u00e1lisis que pivotea sobre los diferentes esquemas de incentivos que implican la ISI y la ELI es que Chibber desarrolla una serie de an\u00e1lisis de casos, entre los que presenta como paradigm\u00e1ticos para cada uno de ellos a la India de posguerra y a Corea. A estos, el autor a\u00f1ade los de Turqu\u00eda y Brasil, con algunas diferencias sobre los anteriores.<\/p>

Tal como se indic\u00f3, como caso paradigm\u00e1tico de Estado desarrollista, el autor se\u00f1ala a Corea del Sur, siendo su estrategia hacia un patr\u00f3n de industrializaci\u00f3n exportadora el principal incentivo para que los grandes grupos industriales aceptaran e incluso incentivaran la consolidaci\u00f3n de un aparato estatal \u201cplanificador disciplinario\u201d que pudiera imponer est\u00e1ndares de desempe\u00f1o a cambio de beneficios estatales (subsidios). Dentro de los restantes casos, en los que no se consolid\u00f3 un aparato estatal de este tipo, el autor destaca la predominancia del patr\u00f3n ISI como principal factor explicativo de ese fracaso. Describe as\u00ed los casos de la India y de Turqu\u00eda, que asoman como similares y reserva algunos p\u00e1rrafos para Brasil. En este \u00faltimo caso, destaca la falta de un menor nivel de convencimiento de las elites pol\u00edticas sobre la planificaci\u00f3n como herramienta de pol\u00edtica. Adem\u00e1s, en ese pa\u00eds no se constituy\u00f3, como s\u00ed ocurri\u00f3 en los casos de India y de Turqu\u00eda \u2013donde luego fueron vaciadas de poder real\u2013, una agencia \u201cnodal\u201d de planificaci\u00f3n que concentrara los equipos t\u00e9cnicos para encarar el proyecto planificador. Esto se debi\u00f3 a una fuerte resistencia por parte de los industriales.<\/p>

A\u00fan m\u00e1s importante, como rasgo distintivo, el autor detecta una clara divisi\u00f3n al interior del empresariado industrial brasile\u00f1o. All\u00ed, como en otros pa\u00edses de Am\u00e9rica latina, existe un sector industrial aliado a los capitales extranjeros, principalmente norteamericanos, al que denomina \u201cliberal\u201d y que demanda m\u00ednimas regulaciones para la actividad industrial.<\/p>

Como ya se indic\u00f3, este autor enfatiza en torno al \u201cconsenso\u201d de los industriales para encarar la estrategia exportadora, a partir de las posibilidades que les otorgaba en una determinada coyuntura econ\u00f3mica la asociaci\u00f3n con empresas japonesas para obtener porciones de mercado externo. Otros autores hacen hincapi\u00e9 sobre la capacidad de \u201cdisciplinamiento\u201d del Estado coreano para imponer la estrategia exportadora y los est\u00e1ndares de performance a cambio de subsidios.<\/p>

Este sector se opone a la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d o sector \u201cnacionalista\u201d de la industria, que impulsa a su vez el apoyo estatal para la actividad. De cualquier manera, ese \u00faltimo sector, m\u00e1s d\u00e9bil que el primero, tambi\u00e9n pone reparos a la pretensi\u00f3n estatal de exigir determinados est\u00e1ndares a cambio de la entrega de subsidios. Como resultado, los intentos del Estado brasile\u00f1o de imponer una planificaci\u00f3n con poder de decisi\u00f3n sobre las inversiones avanzaron de una forma \u201cdubitativa y epis\u00f3dica\u201d, ante el temor de motivar un ataque por parte de los industriales en su conjunto.<\/p>

El elemento que los cuatro casos tienen en com\u00fan es el bajo nivel de movilizaci\u00f3n de los trabajadores, a partir de estrategias conscientes de las elites pol\u00edticas y econ\u00f3micas.<\/p>

4. Conclusiones<\/h5>

En el caso argentino, la posibilidad de conformar el tipo de Estado requerido para abordar con \u00e9xito un proceso de industrializaci\u00f3n tard\u00edo desde la periferia se encuentra, desde el inicio, lejana.<\/p>

Luego de analizar la experiencia hist\u00f3rica concreta, podemos concluir que, por un lado, ni el Consejo Nacional de Posguerra\/Secretar\u00eda T\u00e9cnica de la Presidencia durante los dos primeros gobiernos peronistas ni el CONADE a partir de la d\u00e9cada de los \u201960 ser\u00e1n constituidos como instituciones destinadas a centralizar la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica estatal. N\u00f3tese que, en cada uno de estos per\u00edodos, organismos como el Banco Central o el Ministerio de Hacienda controlan recursos pol\u00edticos e institucionales en la definici\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica en general y en particular de la pol\u00edtica industrial. De alguna forma, estos organismos tambi\u00e9n \u201cplanifican\u201d en la medida de sus posibilidades y adem\u00e1s ejecutan pol\u00edticas. Esta situaci\u00f3n revela a su vez una falta de decisi\u00f3n pol\u00edtica y de estructuras estatales para avanzar en una planificaci\u00f3n que busque niveles m\u00ednimos de \u201cdisciplinamiento\u201d del capital.<\/p>

A partir de esta falencia en la centralizaci\u00f3n de atribuciones y capacidades se verificar\u00e1 la inexistencia de una intencionalidad de dar coherencia a los \u201cplanes\u201d producidos por los organismos dedicados a la planificaci\u00f3n y la acci\u00f3n derivada de la puesta en funcionamiento de los \u201cinstrumentos\u201d de la pol\u00edtica industrial. As\u00ed, \u201cplanes\u201d e \u201cinstrumentos\u201d resultar\u00e1n cuestiones casi por completo separadas. En general, los \u201cinstrumentos\u201d son implementados por agencias que no han tenido contacto con los planificadores, mientras que en muchas ocasiones los planes hacen referencia de manera superficial a las herramientas de pol\u00edtica industrial a utilizarse.<\/p>

En cuanto a los factores que hacen al entramado social donde se desarrolla la planificaci\u00f3n, la complejidad del caso argentino es extrema. Por un lado, la burgues\u00eda se ve dividida en fracciones de clase que conservan porciones fundamentales del poder econ\u00f3mico y que, cada una a su turno, cuentan con la capacidad de conformar alianzas de clase hegem\u00f3nicas. Como elemento estable de cada una de las alianzas, la oligarqu\u00eda diversificada es el sector que tiene la capacidad de \u201cjugar a ganador\u201d en cada per\u00edodo. Debe destacarse que este sector mantiene una serie de lazos hist\u00f3ricos con la oligarqu\u00eda pampeana, la cual, a diferencia de lo ocurrido en otros pa\u00edses de industrializaci\u00f3n tard\u00eda en los que los sectores vinculados a la propiedad de la tierra carecen de poder real, mantiene un poder de veto clave al ser el sector que produce alimentos para consumo externo y es fuente de las divisas requeridas por todo el sistema econ\u00f3mico. A su vez, la oligarqu\u00eda diversificada se relaciona con el capital extranjero, el cual por capacidad de financiamiento y de incorporaci\u00f3n de tecnolog\u00eda se ubica en sectores clave del entramado industrial.<\/p>

En tanto, la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d propiamente dicha debe recurrir a peri\u00f3dicas alianzas con las clases trabajadoras para lograr imponer su agenda de protecci\u00f3n e impulso al consumo como forma de ampliar los m\u00e1rgenes del mercado interno, para el cual van destinados sus productos.<\/p>

Cada uno de estos sectores tiene demandas diferenciadas: el capital extranjero y la burgues\u00eda diversificada pueden, alternativamente, coaligarse con la oligarqu\u00eda pampeana para exigir una pol\u00edtica econ\u00f3mica de ajuste y \u201cliberalizaci\u00f3n\u201d o pasar a funcionar dentro de un esquema en el que la burgues\u00eda nacional y los sectores populares hegemonizan el proceso, impulsando el consumo por medio de pol\u00edticas de redistribuci\u00f3n del ingreso. La acci\u00f3n de ese \u201cp\u00e9ndulo\u201d social dificulta la conformaci\u00f3n de un Estado con capacidad de disciplinar a algunas o a todas las fracciones del capital. En medio de una fuerte incertidumbre pol\u00edtica, cada una de ellas prefiere quedar liberada para actuar seg\u00fan sus intereses de corto plazo. Para ponerlo en otros t\u00e9rminos: por ejemplo, \u00bfpor qu\u00e9 un sector como la oligarqu\u00eda diversificada hubiera aceptado la presencia de un Estado que fijara est\u00e1ndares de cumplimiento obligatorio a cambio de los beneficios surgidos de la pol\u00edtica industrial si ten\u00eda la capacidad de jugar \u201ca ganador\u201d en cada una de las fases del ciclo econ\u00f3mico? \u00bfO por qu\u00e9 la burgues\u00eda nacional hubiera aceptado la fijaci\u00f3n de est\u00e1ndares si se encontraba en medio de una disputa con otros sectores del capital en la que, peri\u00f3dicamente, pod\u00eda quedar del lado de los \u201cperdedores\u201d ante las pol\u00edticas econ\u00f3micas de ajuste? Las instituciones de la planificaci\u00f3n caer\u00e1n necesariamente v\u00edctimas de esta din\u00e1mica.<\/p>

Aqu\u00ed se engarza uno de los factores particular\u00edsimos del caso argentino: la temprana y fuerte movilizaci\u00f3n de los sectores obreros. En la Argentina se produce una din\u00e1mica \u201chereje\u201d: los sectores populares se movilizan \u2013puede pensarse tambi\u00e9n que son movilizados\u2013 en el marco de una fuerte disputa de determinados sectores de las elites pol\u00edticas por disciplinar a sectores del capital en pos de un proyecto de cambio estructural econ\u00f3mico y social. As\u00ed fueran instrumento o protagonistas de esta disputa \u2013pol\u00e9mica que excede largamente el objetivo de este trabajo\u2013, los sectores populares movilizados le otorgan al proceso econ\u00f3mico y social una din\u00e1mica ausente en otros de los casos analizados.<\/p>

Este nivel de movilizaci\u00f3n aumenta de manera exponencial la incertidumbre por parte de las distintas fracciones del capital ante la posibilidad efectiva de que los sectores populares o bien ejerzan una influencia decisiva en las pol\u00edticas econ\u00f3micas o bien logren acceder a posiciones de decisi\u00f3n dentro del Estado. N\u00f3tese que esta incertidumbre potenciada afecta incluso a la \u201cburgues\u00eda nacional\u201d, aliada \u201cnatural\u201d de los sectores populares en torno a un proyecto de industrializaci\u00f3n mercadointernista aut\u00f3nomo: dirigentes empresarios de ese sector de la burgues\u00eda alzar\u00e1n su voz en distintos momentos de las m\u00e1s de tres d\u00e9cadas analizadas para reclamar diques de contenci\u00f3n a las demandas obreras.<\/p>

Aqu\u00ed jugar\u00e1 un rol central el peronismo, en su doble rol de \u201cmovilizador\u201d de las demandas obreras \u2013por medio de su canalizaci\u00f3n pol\u00edtica\u2013 y a la vez de contenedor de las mismas \u2013por medio de la \u201corganizaci\u00f3n\u201d y \u201cburocratizaci\u00f3n\u201d que adquieren los sindicatos con posterioridad a 1945\u2013. La posibilidad de potenciar a alguno de esos dos \u201cpolos\u201d ante distintas coyunturas pol\u00edticas y econ\u00f3micas le otorgar\u00e1 a este movimiento pol\u00edtico un protagonismo casi total durante el per\u00edodo analizado.<\/p>

Retomando la cuesti\u00f3n de la posibilidad de conformaci\u00f3n de un Estado que sostuviera una \u201cplanificaci\u00f3n disciplinaria\u201d: \u00bfpor qu\u00e9 las distintas fracciones del capital hubieran avalado ese tipo de construcci\u00f3n si al mismo tiempo se manten\u00eda vigente la incertidumbre por el alto nivel de movilizaci\u00f3n obrera?<\/p>

A este complejo panorama deber\u00e1 a\u00f1adirse el esquema de incentivos de la ISI, que tiende a encaminar a la burgues\u00eda industrial a requerir la protecci\u00f3n y los beneficios que puede otorgarle el Estado y a resistir cualquier tipo de injerencia de este en el terreno de la inversi\u00f3n.<\/p>

El Estado, en el caso argentino de impulso a la industrializaci\u00f3n, careci\u00f3 de una centralidad sostenida y solo durante per\u00edodos determinados, tanto desde el punto de la intervenci\u00f3n en el mercado como en cuanto a la financiaci\u00f3n e impulso de las principales iniciativas estrat\u00e9gicas de desarrollo, despleg\u00f3 un potencial como el requerido para generar un proceso de cambio estructural en la econom\u00eda. En esos per\u00edodos, pero sin continuidad, pueden verificarse pol\u00edticas del sector p\u00fablico para convertirse en banquero, empleador e inversor, determinando el comportamiento de los restantes actores econ\u00f3micos.<\/p>

De los per\u00edodos de mayor protagonismo estatal es de manera particular en los gobiernos peronistas que se busca adem\u00e1s generar \u2013sobre todo en la tercera etapa, bajo la impronta de Gelbard\u2013 instancias de coordinaci\u00f3n, negociaci\u00f3n y consenso entre los actores, las cuales no logran adquirir, en un contexto pol\u00edtico conflictivo, la suficiente relevancia.<\/p>

En claro contraste, por ejemplo, la Revoluci\u00f3n Argentina busc\u00f3 aplicar una pol\u00edtica econ\u00f3mica que le otorgaba al Estado un papel protag\u00f3nico en t\u00e9rminos de redireccionamiento de la renta y de la inversi\u00f3n p\u00fablica, aunque sin un esquema de planificaci\u00f3n eficiente. A\u00fan m\u00e1s, en los restantes per\u00edodos, tanto la centralidad del Estado como actor como la impronta de concertaci\u00f3n social pautada por el peronismo quedan relegados a un segundo plano.<\/p>

Por otra parte, debe notarse que incluso en los per\u00edodos peronistas, con el CNP\/ST, las experiencias de planificaci\u00f3n en la Argentina se centraron sobre un esquema institucional que privilegiaba lo tecnocr\u00e1tico \u2013el CONADE y los organismos conexos fueron el m\u00e1s claro ejemplo\u2013 y en los que tanto los objetivos como el planteo de los planes surg\u00edan en su totalidad de equipos de expertos. Por caso, el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 cont\u00f3 con la asistencia de comisiones integradas por representantes de sectores de la sociedad civil, aunque el impacto de esa din\u00e1mica fue pobre y el programa nunca fue implementado.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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