{"id":4907,"date":"2019-07-01T01:02:00","date_gmt":"2019-07-01T04:02:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/?p=4907"},"modified":"2023-11-28T13:34:18","modified_gmt":"2023-11-28T16:34:18","slug":"el-desarrollo-industrial-argentino-en-perspectiva-historica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/el-desarrollo-industrial-argentino-en-perspectiva-historica\/","title":{"rendered":"El desarrollo industrial argentino en perspectiva hist\u00f3rica"},"content":{"rendered":"\t\t
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A trav\u00e9s de cinco etapas que van desde la industrializaci\u00f3n asociada a la fase primaria exportadora hasta uno m\u00e1s abierto y flexible, que comenz\u00f3 a inicios de la d\u00e9cada de 1990, y que encontrara una fase “heterodoxa” desde el a\u00f1o 2003, cuando si bien se han dado notorios avances ha quedado entre los desaf\u00edos a futuro avanzar en el cambio estructural. En este marco propone dise\u00f1ar un nuevo proyecto industrial que incorpore los desaf\u00edos del presente, orientado a crear capacidades de modo que ciencia y tecnolog\u00eda pase a ubicarse en el centro de la escena, incluyendo la conformaci\u00f3n de clusters tecnol\u00f3gicos en torno a recursos naturales, servicios de ingenier\u00eda, industrializaci\u00f3n verde y la necesidad de aggiornar a las industrias tradicionales a tales desaf\u00edos.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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| Por Mat\u00edas Kulfas |<\/em><\/a><\/p>

1. Introducci\u00f3n<\/h5>

La Argentina es un pa\u00eds de desarrollo industrial intermedio, ubicado en el puesto 26 entre las econom\u00edas de mayor producci\u00f3n industrial del mundo y 45 en t\u00e9rminos per c\u00e1pita (valor agregado manufacturero constante a precios de 2010, promedio 2010-2016, estimado a partir de datos del Banco Mundial, World Development Indicators). Si bien el posicionamiento de la Argentina en t\u00e9rminos manufactureros puede parecer poco relevante, es importante se\u00f1alar que, sobre 217 pa\u00edses existentes en el mundo, los 10 primeros explican el 71% de la producci\u00f3n industrial global y los 30 primeros el 90%. En otras palabras, la producci\u00f3n industrial mundial est\u00e1 acotada a unos pocos pa\u00edses y la Argentina forma parte de ese mapa, aunque en un lugar de menor relevancia relativa.<\/p>

En este art\u00edculo se realiza una revisi\u00f3n del desarrollo de largo plazo del sector industrial argentino, finalizando con una reflexi\u00f3n sobre los desaf\u00edos del presente.<\/p>

2. Las cinco etapas del desarrollo industrial argentino<\/h5>

El desarrollo industrial argentino contempor\u00e1neo puede ser subdividido en cinco grandes etapas.<\/p>

i) El per\u00edodo de industrializaci\u00f3n asociado a la fase primario exportadora (IPE) (1875-1929).<\/em> En este per\u00edodo, el crecimiento del sector agropecuario, en un contexto de altos precios internacionales y una relaci\u00f3n de fuerte complementariedad con Gran Breta\u00f1a, y la expansi\u00f3n del mercado interno por efecto de las corrientes inmigratorias, promovieron el crecimiento de las producciones manufactureras fuertemente asociadas a la producci\u00f3n de alimentos y actividades asociadas con el agro y los servicios urbanos. Contribuyeron en esta direcci\u00f3n algunas pol\u00edticas de protecci\u00f3n involuntaria, con fines fiscales, que incrementaron los aranceles en algunos bienes de consumo final (Arceo, 2005). A pesar de este crecimiento, la participaci\u00f3n de las importaciones en el consumo dom\u00e9stico de bienes industriales era muy elevada (D\u00edaz Alejandro, 1975; Arceo, 2005; Dorfman, 1970) y los niveles de industrializaci\u00f3n del pa\u00eds resultaban inferiores a los de otros pa\u00edses en desarrollo de perfil agroexportador (Arceo, 1998; Dorfman, 1970). El Censo de 1914 mostr\u00f3 que el 53% de la producci\u00f3n industrial correspond\u00eda a la rama de alimentos y bebidas, al tiempo que la producci\u00f3n textil mostraba un fuerte rezago respecto de otros pa\u00edses de Am\u00e9rica latina (solo 2% del total) (Belini, 2017). El 74% de los insumos y materias primas que utilizaba la industria eran importados. Asimismo, Arceo (2005) se\u00f1ala que, en 1929, el PIB per c\u00e1pita argentino equival\u00eda a un 85% del australiano, pa\u00eds con el que tradicionalmente se han realizado comparaciones debido a la similar dotaci\u00f3n de factores y per\u00edodos de inserci\u00f3n en la econom\u00eda internacional (de manera complementaria a la expansi\u00f3n brit\u00e1nica), pero la producci\u00f3n industrial argentina en la d\u00e9cada de 1920 era s\u00f3lo un 70% de la australiana.<\/p>

Gr\u00e1fico 1.<\/strong> Producto industrial por habitante, Argentina, 1875-2016. Pesos constantes a precios de 1993.
\"\"<\/a>Fuente: elaboraci\u00f3n propia en base a datos de INDEC y Orlando Ferreres & Asoc.<\/p>

ii) El per\u00edodo de industrializaci\u00f3n sustitutiva de importaciones (ISI), (1930-1947)<\/em>. Tras el estallido de la crisis mundial de 1930, el shock externo redujo las exportaciones e inversiones externas. Los gobiernos conservadores implementaron medidas defensivas y un virtual marco de protecci\u00f3n que aliment\u00f3 el crecimiento de la base industrial gestada en el per\u00edodo anterior y estimul\u00f3 la ampliaci\u00f3n y diversificaci\u00f3n del sector. Fue un per\u00edodo de crecimiento muy significativo que transform\u00f3 la estructura social. Pero los gobiernos conservadores no tuvieron un proyecto industrial, antes bien tendieron a caracterizar la crisis como coyuntural, previendo la reanudaci\u00f3n de una fase de \u201cnormalidad\u201d que les permitiera retomar el crecimiento de base agroexportadora (Arceo, 2005; Llach, 1984).<\/p>

iii) El per\u00edodo de industrializaci\u00f3n dirigido por el Estado (IDE) (1948-1974)<\/em>. En esta etapa, el Estado asumi\u00f3 un papel relevante en el direccionamiento del proceso de desarrollo manufacturero, primero bajo los gobiernos de Juan Per\u00f3n (1945-1955), con planes quinquenales y el inicio de proyectos industriales estatales (siderurgia, fabricaciones militares), luego bajo el influjo del desarrollismo, complementando nuevos proyectos estatales (petroqu\u00edmica, aluminio) con la atracci\u00f3n de inversiones extranjeras en algunas producciones durables (autom\u00f3viles) y de insumos de uso difundido. Se trat\u00f3 de un per\u00edodo de intenso crecimiento, no sin dificultades y cuellos de botella en el sector externo (Braun y Joy, 1981) y elevada conflictividad social y varios lapsos de autoritarismo pol\u00edtico.<\/p>

iv) El per\u00edodo de reestructuraci\u00f3n sectorial con desindustrializaci\u00f3n (RSD) (1975-1990).<\/em> Esta fase estuvo signada por las pol\u00edticas de abrupta apertura comercial y financiera introducidas por el \u00faltimo gobierno militar, particularmente entre 1976 y 1981, que condujeron al cierre de cerca del 14% de los establecimientos industriales y el empleo industrial experiment\u00f3 27 trimestres consecutivos de ca\u00edda. Si bien el escenario general mostraba un notable achicamiento del sector, tambi\u00e9n fue posible observar heterogeneidad, expresada en ciertos n\u00facleos que pudieron escapar a la tendencia general e incluso mostraron comportamientos expansivos, desde lo sectorial asociado a grandes proveedores de insumos industriales que se fueron reorientando a la exportaci\u00f3n (como el caso del aluminio y el acero) y desde los n\u00facleos empresarios, aquellas de mayor porte vinculadas a grupos econ\u00f3micos y firmas transnacionales de mayores niveles de diversificaci\u00f3n e integraci\u00f3n (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986).<\/p>

v) El per\u00edodo de consolidaci\u00f3n de un nuevo modelo industrial abierto y flexible (MIAF) (a partir de 1991).<\/em> En esta etapa, la industria manufacturera termin\u00f3 de asimilarse al nuevo esquema de apertura al mercado internacional y las reformas promercado implementadas a partir de 1989. El sector consolid\u00f3 un perfil asociado a ramas tradicionales y basadas en recursos naturales, al tiempo que avanz\u00f3 hacia una commoditizaci\u00f3n<\/em> exportadora de los complejos productores de insumos de uso difundido desarrollados en la etapa de industrializaci\u00f3n dirigida por el Estado (siderurgia, aluminio, petroqu\u00edmica) y se gestaron nuevos modelos de producci\u00f3n flexibles con mayor presencia de actividades de ensamblaje en el sector automotor. Este per\u00edodo puede ser, a su vez, subdividido en dos subetapas. En la primera de ellas (1991-2001), el sector inicia su fase de producci\u00f3n flexible en la industria automotriz y expande sus industrias m\u00e1s vinculadas al procesamiento de recursos naturales. Hacia 1998 llega a su l\u00edmite y sufre los efectos de la crisis macroecon\u00f3mica que afecta notablemente su desempe\u00f1o hasta 2002. Se trata de una industria que opera con mucho menos empleo que en el pasado y mayor flexibilidad en el desarrollo de proveedores y el reemplazo por importaciones. En el a\u00f1o 2000, la industria ten\u00eda un nivel de producci\u00f3n similar al de 1975, aunque sensiblemente menor en t\u00e9rminos por habitantes, tal como se observa en el Gr\u00e1fico 1. En la segunda fase se observa que, a fines de 2002, el sector retoma el crecimiento basado, primero, en una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica heterodoxa, que sostuvo un tipo de cambio real en t\u00e9rminos muy competitivos hasta el a\u00f1o 2008, y luego con una combinaci\u00f3n entre un fuerte impulso fiscal que estimul\u00f3 al mercado interno y algunos intentos remozados de pol\u00edtica industrial, comercial y tecnol\u00f3gica. Ello permiti\u00f3 un crecimiento muy intenso que logr\u00f3 recuperar en 2011 el mismo nivel de producto industrial por habitante de 1974, es decir, el pico del proceso de industrializaci\u00f3n argentino. Pero dicha expansi\u00f3n no modific\u00f3 las bases estructurales del modelo abierto y flexible y, sumado al fin de la holgura externa, las restricciones macroecon\u00f3micas impusieron l\u00edmites al crecimiento del sector, el cual inici\u00f3 una fase de declive a partir de 2012.<\/p>

Vemos una trayectoria hist\u00f3rica err\u00e1tica, cambiante y plagada de proyectos contrapuestos y contradictorios. En estos m\u00e1s de 130 a\u00f1os de historia industrial se produjeron interesantes experiencias de desarrollo, algunas de vanguardia, pero que nunca llegaron a generar una masa cr\u00edtica que diera un perfil de mayor liderazgo tecnol\u00f3gico al pa\u00eds. En t\u00e9rminos de Nochteff (1993), la Argentina tuvo algunos n\u00facleos empresarios con comportamientos schumpeterianos<\/em> pero careci\u00f3 de una elite econ\u00f3mica schumpeteriana<\/em>, capaz de incidir decisivamente en las pol\u00edticas p\u00fablicas a mediano y largo plazo. Durante la IPE, la industrializaci\u00f3n era un subproducto involuntario del desarrollo agropecuario de exportaci\u00f3n, despertando poco inter\u00e9s en la elite y las pol\u00edticas p\u00fablicas, donde las escasas iniciativas de desarrollo no recibieron apoyo gubernamental. Si bien se produjeron algunos debates parlamentarios en 1875 y 1876 donde se esgrimieron posiciones proteccionistas y se sancion\u00f3 una Ley de Aduanas, los niveles de protecci\u00f3n tuvieron un sesgo m\u00e1s orientado por objetivos fiscales antes que responder a intereses u objetivos centrados en la industrializaci\u00f3n. Al respecto, v\u00e9ase Arceo (2005) y Belini (2017). En tal sentido, la ISI tuvo rasgos de continuidad, solo que en un contexto mundial radicalmente diferente que llev\u00f3 a un desarrollo con un fuerte sesgo mercadointernista, y a la emergencia de nuevos sectores empresarios resultantes de ese nuevo escenario y a la expansi\u00f3n del sector obrero. Los gobiernos conservadores reaccionaron tard\u00edamente al cambio de escenario mundial y fueron desplazados por una coalici\u00f3n pol\u00edtica liderada por Per\u00f3n que expresaba a los nuevos actores de la escena: los empresarios industriales y los sindicatos, lo cual acentu\u00f3 la conflictividad pol\u00edtica con los sectores tradicionales. Por su parte, la IDE agregar\u00e1, en la fase desarrollista, la aparici\u00f3n de las firmas transnacionales industriales con un renovado protagonismo y la emergencia de nuevas contradicciones. Finalizada la IDE, muchos sectores del capital industrial nacional desaparecieron, otros se reconvirtieron con eje en la diversificaci\u00f3n, la financiarizaci\u00f3n y una mayor inserci\u00f3n nacional. Y otros sectores fueron adquiridos por capitales externos, particularmente en la d\u00e9cada de 1990. El rasgo central es entonces una econom\u00eda con un alto grado de transnacionalizaci\u00f3n y un peso relativamente d\u00e9bil del empresariado industrial nacional.<\/p>

3. Los debates sobre la trayectoria m\u00e1s reciente<\/h5>

i) Entre la \u201cleyenda negra\u201d y el \u201cagotamiento\u201d: los debates sobre la interrupci\u00f3n del proceso de industrializaci\u00f3n dirigida por el Estado<\/em>
B\u00e9rtola y Ocampo (2013) se\u00f1alaron que resulta err\u00f3neo caracterizar la industrializaci\u00f3n latinoamericana como un proceso de sustituci\u00f3n de importaciones, entendiendo que se trat\u00f3, antes bien, de una estrategia consciente, dirigida por el Estado, que abarc\u00f3 numerosos objetivos que excedieron ampliamente la sustituci\u00f3n de importaciones. Con relaci\u00f3n al caso argentino, compartimos el punto de vista de los autores en lo referente al per\u00edodo que se inicia a mediados de la d\u00e9cada de 1940, con la llegada del peronismo al poder, pero no respecto del per\u00edodo anterior, donde las pol\u00edticas implementadas eran de car\u00e1cter defensivo y orientadas fundamentalmente a atravesar una coyuntura que las autoridades pol\u00edticas consideraban transitoria, de modo que sostenemos la caracterizaci\u00f3n de industrializaci\u00f3n por sustituci\u00f3n de importaciones al per\u00edodo 1930-1947.<\/p>

En los comienzos de la d\u00e9cada de 1970, el proceso de industrializaci\u00f3n dirigido por el Estado afrontaba desaf\u00edos de cierta complejidad, pero tambi\u00e9n mostraba avances dif\u00edciles de soslayar. Desde la perspectiva ortodoxa, los excesos proteccionistas hab\u00edan configurado mercados distorsionados que alimentaban industrias ineficientes y sin capacidades genuinas de desarrollo. Por su parte, la mirada heterodoxa, particularmente el estructuralismo cepalino<\/em>, criticaba una industrializaci\u00f3n muy centrada en el mercado interno que no terminaba de resolver, e incluso acentuaba, los cuellos de botella provenientes desde el sector externo. Ambos enfoques ten\u00edan argumentos y evidencias para sustentar sus cr\u00edticas, pero tambi\u00e9n omit\u00edan algunos avances que comenzaban a observarse de manera incipiente.<\/p>

Braun y Joy (1981), en un trabajo originalmente publicado sobre fines de la d\u00e9cada de 1960, analizaban el problema de restricci\u00f3n externa cuyo efecto era la ocurrencia de crisis c\u00edclicas, donde el crecimiento de las importaciones que requer\u00eda el proceso de industrializaci\u00f3n llevaba consigo el germen de la siguiente crisis externa, la cual deb\u00eda ser resuelta con devaluaciones y consiguientes procesos recesivos. Esta ca\u00edda del PIB era la que permit\u00eda reducir el nivel de importaciones y con ello restablecer el equilibrio externo. La conclusi\u00f3n de ese trabajo era que el pa\u00eds deb\u00eda incrementar su volumen de exportaciones, pero no eran optimistas respecto de las posibilidades de la industria manufacturera, recomendando nuevas pol\u00edticas para el sector agropecuario. Sin embargo, ese diagn\u00f3stico, que era adecuado para caracterizar los ciclos econ\u00f3micos entre fines de la d\u00e9cada de 1950 y el primer lustro del decenio de 1960, ya no lo era en 1970. Muchas inversiones iniciadas durante los primeros a\u00f1os de la IDE, tanto bajo el influjo peronista como del desarrollismo, fueron madurando, dando un perfil m\u00e1s profundo a la industrializaci\u00f3n. El producto industrial se hab\u00eda reducido como consecuencia de las crisis c\u00edclicas en 1959 y en 1962-63 (Braun y Joy, 1981), pero a partir de entonces disfrut\u00f3 de un ciclo ininterrumpido de crecimiento hasta 1974, a una tasa media anual del 7% que dio un renovado impulso a toda la econom\u00eda (Kulfas, 2016 y Gr\u00e1fico 1). M\u00e1s a\u00fan, por primera vez en la historia, las exportaciones industriales dejaron de ser irrelevantes, pasando del 5% del total exportado en 1965 al 12% en 1970 y al 22% en 1975 (Basualdo, 2006; Kulfas, 2016). Katz y Ablin (1978) estudiaron 30 casos de exportaciones de planta llave en mano, mostrando una incipiente capacidad exportadora, incluso en industrias de alto contenido tecnol\u00f3gico.<\/p>

Amico (2011) analiz\u00f3 los motivos de ese s\u00fabito desarrollo exportador, a pesar de que el pa\u00eds no tuviera una estrategia de desarrollo \u201chacia afuera\u201d, y lo atribuy\u00f3 a los procesos de aprendizaje acumulados y la maduraci\u00f3n de las inversiones. Vemos entonces que la principal cr\u00edtica, tanto ortodoxa como heterodoxa, respecto de la baja competitividad del sector, expresada en un excesivo sesgo mercadointernista<\/em>, ten\u00eda algunos puntos de desconexi\u00f3n respecto de la realidad del per\u00edodo. Diamand (1972) hac\u00eda hincapi\u00e9 en las particularidades de una estructura productiva a la que defin\u00eda como desequilibrada, y que m\u00e1s tarde se caracterizar\u00eda bajo el enfoque de los problemas de enfermedad holandesa. Pero esos problemas bien podr\u00edan haber sido abordados tanto desde la pol\u00edtica cambiaria como con herramientas espec\u00edficas de pol\u00edtica sectorial que pudieran beneficiar, simult\u00e1neamente, al sector primario y al industrial, como hicieron otros pa\u00edses con abundantes recursos naturales, entre los que sobresale Noruega desde la d\u00e9cada de 1970.<\/p>

\u00bfDe d\u00f3nde proviene entonces esta tesis de que la industrializaci\u00f3n dirigida por el Estado lleg\u00f3 a una etapa de agotamiento que hizo inevitable su finalizaci\u00f3n? M\u00e1s a\u00fan, \u00bfc\u00f3mo fue que se teji\u00f3 esa \u201cleyenda negra\u201d seg\u00fan la cual la industrializaci\u00f3n fue un per\u00edodo hist\u00f3rico de retraso econ\u00f3mico y social? En Kulfas (2016) mostramos que, durante ese per\u00edodo, el PIB por habitante argentino creci\u00f3 a una tasa similar a la de Estados Unidos, Australia, Canad\u00e1 y el promedio de los pa\u00edses europeos, nada menos que durante los a\u00f1os de la segunda posguerra, edad dorada del desarrollo capitalista. La respuesta debe ser buscada en las dificultades resultantes de un inestable contexto sociopol\u00edtico y contradicciones sociales, sin que ello signifique negar las limitaciones que tuvo la industrializaci\u00f3n argentina, dificultades que, como se ha mostrado, estaban siendo abordadas de manera paulatina con ciertos logros.<\/p>

El primer experimento de reformas promercado, instrumentado durante el \u00faltimo gobierno militar (1976-1983), fue instrumentado con el objeto de disciplinar y reestructurar las bases materiales de funcionamiento de la sociedad argentina. En t\u00e9rminos de Canitrot (1980), la apertura generar\u00eda el efecto disciplinador de mercado una vez finalizado el per\u00edodo de represi\u00f3n pol\u00edtica.<\/p>

ii) Reestructuraci\u00f3n y p\u00e9rdida de densidad productiva en la etapa de reformas promercado<\/em>
Tras m\u00e1s de cuatro d\u00e9cadas de econom\u00eda protegida, se inici\u00f3 un programa de reducci\u00f3n de aranceles de importaci\u00f3n (Sourrouille y Luc\u00e1ngeli, 1983), de forma conjunta con una reforma financiera que gener\u00f3 una fuerte afluencia de capitales y una considerable apreciaci\u00f3n cambiaria. Como resultado de este proceso, se produjo el cierre de unos 17.000 establecimientos industriales, con la p\u00e9rdida de 143.000 empleos formales, los cuales representaban el 13,5% de los establecimientos fabriles y el 9,4% del empleo industrial formal registrados en el Censo Industrial de 1974. Pero el impacto de este proceso no fue homog\u00e9neo. Como mostraron Azpiazu, Basualdo y Khavisse (1986), algunos actores econ\u00f3micos no padecieron este escenario cr\u00edtico, pudiendo incluso expandirse y diversificar sus actividades.<\/p>

La industria argentina transitar\u00eda el \u00faltimo cuarto del siglo XX en este doble movimiento que incluy\u00f3 un fuerte ajuste inicial, entre 1976 y 1990, y la conformaci\u00f3n del nuevo modelo industrial abierto y flexible. En este per\u00edodo, el PIB industrial se mantuvo estancado y el PIB industrial por habitante cay\u00f3 un 25%. El empleo en el sector se redujo considerablemente por una combinaci\u00f3n de tres factores: a) una reestructuraci\u00f3n que favoreci\u00f3 a ramas menos intensivas en mano de obra; b) la tendencia mundial a una mayor subcontrataci\u00f3n de actividades de servicios que antes eran realizadas por las propias compa\u00f1\u00edas (transporte, log\u00edstica, reparaciones, mantenimiento, servicios al personal, etc.) y la focalizaci\u00f3n en el core business<\/em>; c) las caracter\u00edsticas propias de este modelo de producci\u00f3n abierto y flexible, con mayor incidencia de insumos intermedios y tecnolog\u00edas importadas. Los efectos de esta etapa de transici\u00f3n y ajuste pueden visualizarse en la comparaci\u00f3n de los datos intercensales: en 1993 era posible encontrar un 20% menos de establecimientos fabriles que en 1974, y una ca\u00edda del 31% en el empleo manufacturero.<\/p>

Como se\u00f1alan Kosacoff y Ramos (2001), en la d\u00e9cada de 1990 se fue consolidando un modelo industrial m\u00e1s flexible que afronta los desaf\u00edos de competitividad ajustando costos mediante el reemplazo de proveedores nacionales por importaciones. En el extremo, algunas firmas industriales terminan cerrando l\u00edneas de producci\u00f3n para convertirse en comercializadores de los bienes importados que antes produc\u00edan en el pa\u00eds. Si la nota dominante del per\u00edodo de ajuste era el cierre masivo de unidades productivas, en esta etapa predomina una flexibilidad pragm\u00e1tica que procura adaptarse a las diferentes fases del ciclo econ\u00f3mico y a la estructura de precios relativos de la econom\u00eda. Esa diversificaci\u00f3n y versatilidad que hab\u00eda caracterizado a los grupos econ\u00f3micos emergentes tras el ajuste, se hab\u00eda extendido a otros segmentos de la actividad industrial. De este modo, qued\u00f3 obsoleta la vieja contradicci\u00f3n entre industriales e importadores: en este nuevo modelo, se pod\u00eda ser las dos cosas al mismo tiempo, alternado el mix seg\u00fan las coyunturas de precios relativos y de las pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>

Gr\u00e1fico 2.<\/strong> Participaci\u00f3n de ramas manufactureras agregadas en el valor agregado total de la industria manufacturera, 1914-2003.\"\"<\/a>Fuente: Kulfas y Salles (2018), en base a datos de la Base de Informaci\u00f3n Industrial Censal de la Argentina (BIICA), Programa de Investigaciones Argentina en el Largo Plazo (PALP), Escuela de Econom\u00eda y Negocios de la UNSAM.<\/p>

El cambio estructural se observa en la fuerte declinaci\u00f3n de la rama metalmec\u00e1nica, incluyendo electr\u00f3nica y equipo de transporte. Dicha rama es la protagonista central de la IDE, per\u00edodo en el que duplic\u00f3 su participaci\u00f3n en el producto industrial, del 19,7% al 39,3% entre los censos de 1946 y 1973. Tras los procesos de reformas promercado, dicho complejo pierde m\u00e1s de 10 puntos porcentuales de participaci\u00f3n. En sentido contrario, la industria alimenticia, que ven\u00eda perdiendo de manera sistem\u00e1tica desde el primer registro censal, recupera terreno a partir del nuevo escenario del MIAF. Otro sector en ascenso es el de petr\u00f3leo y qu\u00edmicos, tambi\u00e9n asociado a recursos naturales, mientras que textil acentu\u00f3 el proceso de declinaci\u00f3n relativa que ya ven\u00eda mostrando durante la IDE (Gr\u00e1fico 2).<\/p>

Este cambio de modelo se expres\u00f3 con fuerza en el complejo automotor. La firma del acuerdo regional de comercio e inversiones del Mercosur en 1991 permiti\u00f3 generar un mercado ampliado que benefici\u00f3 a algunos sectores industriales. Una de las pocas iniciativas de pol\u00edtica industrial implementadas en el per\u00edodo fue el r\u00e9gimen para la industria automotriz, la cual procuraba generar un proceso de especializaci\u00f3n intrarregional que permitiera incrementar la producci\u00f3n, evitando desequilibrios comerciales dentro de la regi\u00f3n, y constituir una plataforma regional exportadora de veh\u00edculos con tecnolog\u00eda de frontera internacional. El sistema automotor argentino de las d\u00e9cadas de 1960 y 1970 funcionaba con l\u00edneas de producci\u00f3n rezagadas respecto de la frontera tecnol\u00f3gica, pero con elevados coeficientes de integraci\u00f3n nacional de la cadena autopartista. Bajo el nuevo modelo abierto y flexible, se incorporaron tecnolog\u00edas de \u00faltima generaci\u00f3n, pero con bajos niveles de integraci\u00f3n local, de modo que la Argentina comenz\u00f3 a llevar al mercado entre 4 y 5 veces m\u00e1s autos que en 1970, pero pr\u00e1cticamente con el mismo valor agregado (Kulfas, 2016). Asimismo, la plataforma exportadora hacia otras regiones del planeta no lleg\u00f3 a plasmarse m\u00e1s all\u00e1 de experiencias muy puntuales.<\/p>

El Gr\u00e1fico 3 refleja un aumento del valor agregado de la industria automotriz, medida en valores constantes a precios de 2003, hasta el a\u00f1o 1973. Con posterioridad, se observa una ca\u00edda sostenida, particularmente en veh\u00edculos terminados. M\u00e1s a\u00fan, si analizamos la evoluci\u00f3n del coeficiente de integraci\u00f3n productiva, expresado como el cociente entre valor agregado y valor bruto de la producci\u00f3n, observamos una evoluci\u00f3n decreciente en las \u00faltimas tres mediciones censales: 0,49 en 1984, 0,38 en 1993 y 0,31 en 2003 (Kulfas y Salles, 2018). El declive es a\u00fan m\u00e1s pronunciado en la industria automotriz, donde se pas\u00f3 de 0,45 en 1984 a 0,28 en 1993 y 0,26 en 2003.<\/p>

Gr\u00e1fico 3.<\/strong> Valor agregado de la industria automotriz argentina, 1963-2003, en millones de pesos constantes a precios de 2003.\"\"<\/a>Fuente: elaboraci\u00f3n propia en base a datos de la Base de Informaci\u00f3n Industrial Censal de la Argentina (BIICA), Programa de Investigaciones Argentina en el Largo Plazo (PALP), Escuela de Econom\u00eda y Negocios de la UNSAM.<\/p>

Una tendencia similar puede ser hallada en relaci\u00f3n con la producci\u00f3n de las diferentes ramas fabricantes de maquinarias, equipos y electr\u00f3nica (Gr\u00e1fico 4). En muchos casos, la reducci\u00f3n del coeficiente de integraci\u00f3n llega a la mitad, aunque vale tambi\u00e9n notar que la tendencia, en algunas ramas, puede ser observada tambi\u00e9n en la medici\u00f3n intercensal de 1963 y 1973, lo cual abre la posibilidad de nuevas investigaciones acerca de si tal tendencia tuvo un origen previo.<\/p>

Gr\u00e1fico 4.<\/strong> Coeficiente de integraci\u00f3n productiva (valor agregado sobre valor bruto de producci\u00f3n) en ramas seleccionadas de producci\u00f3n de maquinaria y equipo, seg\u00fan diferentes mediciones censales.
\"\"<\/a>Fuente: elaboraci\u00f3n propia en base a datos de la Base de Informaci\u00f3n Industrial Censal de la Argentina (BIICA), Programa de Investigaciones Argentina en el Largo Plazo (PALP), Escuela de Econom\u00eda y Negocios de la UNSAM.<\/p>

iii) El MIAF en clave heterodoxa: el desempe\u00f1o manufacturero entre 2003 y 2015<\/em>
Hacia fines de la d\u00e9cada de 1990, la econom\u00eda argentina inici\u00f3 un largo proceso recesivo que se extender\u00eda por cuatro a\u00f1os. El r\u00e9gimen macroecon\u00f3mico de convertibilidad hab\u00eda logrado, en 1991, superar el escenario de inestabilidad e hiperinflaci\u00f3n del bienio anterior, pero su rigidez termin\u00f3 acumulando numerosas inconsistencias y desajustes, fundamentalmente en el sector externo, que derivaron en un proceso de sobreendeudamiento.<\/p>

A fines de 2001, la crisis econ\u00f3mica se tradujo en un crac financiero que finaliz\u00f3 con la reestructuraci\u00f3n forzada de las carteras bancarias, la suspensi\u00f3n de pagos de deudas con el exterior y una econom\u00eda virtualmente paralizada, que reci\u00e9n comenz\u00f3 a reordenarse a mediados de 2002. El fin de la convertibilidad condujo a una fuerte devaluaci\u00f3n de la moneda que, en un contexto de virtual par\u00e1lisis econ\u00f3mica y financiera, alto desempleo y capacidad ociosa, tuvo un d\u00e9bil traslado a precios, configurando un escenario de elevado tipo de cambio real (el tipo de cambio nominal creci\u00f3 un 250% en 2002, mientras que la inflaci\u00f3n minorista en dicho per\u00edodo fue del 40%).<\/p>

Superado el momento m\u00e1s cr\u00edtico, las autoridades econ\u00f3micas fueron dando forma a un nuevo r\u00e9gimen de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica basada en tres aspectos centrales: a) el sostenimiento de una paridad cambiaria elevada y relativamente estable en t\u00e9rminos reales, mediante intervenciones del Banco Central y el sostenimiento de un significativo super\u00e1vit fiscal (entre 3 y 4% del PIB); b) la introducci\u00f3n de controles sobre movimientos de capitales especulativos y algunos elementos de regulaci\u00f3n cambiaria; c) la implementaci\u00f3n de impuestos (retenciones) sobre las exportaciones de productos primarios. De este modo, se configur\u00f3 un escenario macroecon\u00f3mico que generaba se\u00f1ales de est\u00edmulo a los sectores transables, ofreciendo un halo protectivo mediante la elevada paridad cambiaria, con una imposici\u00f3n directa sobre los productores primarios de alimentos, de modo de evitar un encarecimiento del precio interno de dichos productos y dotar de mayores recursos al Estado, y controles de capitales como medio para prevenir tendencias a la apreciaci\u00f3n y shocks especulativos. Este r\u00e9gimen produjo muy buenos resultados, particularmente hasta el a\u00f1o 2008, cuando la aceleraci\u00f3n de la inflaci\u00f3n comenz\u00f3 a apreciar el tipo de cambio real y con ello se fue debilitando un aspecto central de este r\u00e9gimen (Damill y Frenkel, 2015; Kulfas, 2016).<\/p>

La econom\u00eda inici\u00f3 un proceso de crecimiento econ\u00f3mico muy acelerado que se fren\u00f3 a fines de 2008, con el inicio de la crisis internacional, pero que retom\u00f3 su senda a finales de 2009 y finaliz\u00f3 sobre fines de 2011 (entre 2004 y 2008 el crecimiento promedio del PIB fue del 7,1% anual, entre 2009 y 2011 ascendi\u00f3 al 7,7%). A partir de 2012, la econom\u00eda argentina ingres\u00f3 en un sendero de estancamiento, alternando a\u00f1os de bajo crecimiento con otros de ca\u00edda de magnitudes relativamente leves.<\/p>

Fueron los a\u00f1os de los gobiernos de N\u00e9stor y Cristina Kirchner (2003-2015), de experimentos econ\u00f3micos heterodoxos que mostraron matices no menores, tal como he se\u00f1alado en un trabajo anterior (Kulfas, 2016). Si el primer kirchnerismo (2003-2007) se vio impulsado por una macroeconom\u00eda muy favorable y consistente \u2013caracterizada por super\u00e1vits gemelos, elevado tipo de cambio real, fuerte recomposici\u00f3n de la rentabilidad empresaria y paulatino est\u00edmulo a la demanda interna con una combinaci\u00f3n entre pol\u00edtica fiscal y de ingresos\u2013, el segundo kirchnerismo (2008-2011) intent\u00f3 (con un \u00e9xito parcial y algunas limitaciones) compensar el menor impulso macroecon\u00f3mico con respuestas institucionales y desde la pol\u00edtica fiscal y productiva. Asimismo, el tercer kirchnerismo (2012-2015) marc\u00f3 la crisis de ambos enfoques: con un escenario macroecon\u00f3mico en deterioro y limitaciones acumuladas en la pol\u00edtica econ\u00f3mica y productiva, la econom\u00eda argentina ingres\u00f3 en un proceso de estancamiento donde la promesa inicial de \u201cprofundizar el modelo\u201d debi\u00f3 mutar a la menos ambiciosa y \u00e9pica de \u201caguantar el modelo\u201d.<\/p>

La paradoja fue que en el momento donde la macroeconom\u00eda mostraba se\u00f1ales positivas y daba espacio para pensar en proyectos de larga maduraci\u00f3n y nuevos arreglos institucionales, se observ\u00f3 cierto desinter\u00e9s por la planificaci\u00f3n a mediano y largo plazo y la conformaci\u00f3n de una nueva institucionalidad (excepciones a esta regla fueron la creaci\u00f3n del Ministerio de Ciencia y Tecnolog\u00eda y algunos proyectos estatales en \u00e1rea satelital y nuclear). Asimismo, cuando se tom\u00f3 conciencia de que la era de los super\u00e1vits gemelos se ver\u00eda m\u00e1s comprometida, siendo necesario un papel m\u00e1s activo en materia productiva, se recurri\u00f3 a herramientas e instituciones repetidas y de escasa orientaci\u00f3n al cambio estructural. Finalmente, cuando se intentaron algunas innovaciones m\u00e1s profundas, result\u00f3 ser demasiado tarde y los mecanismos de implementaci\u00f3n, ciertamente precarios e inefectivos.<\/p>

El resultado de este experimento en materia productiva fue un sector manufacturero que logr\u00f3 crecer de manera considerable, como no se ve\u00eda incluso desde la d\u00e9cada de 1970, pero sobre la base tecno-productiva existente, sin alterar en lo esencial la din\u00e1mica previa del MIAF, en otras palabras, sin gestar un cambio estructural. Como resultado de ello, el pa\u00eds logr\u00f3 un nuevo pico de producci\u00f3n industrial por habitante en el a\u00f1o 2011, similar al de 1974, pero, nuevamente, con esta composici\u00f3n menos integrada y m\u00e1s ensambladora, de modo que una vez agotado el combustible de la holgura externa, las restricciones sobre la capacidad de importar limitaron la continuidad de ese crecimiento. Es importante se\u00f1alar las diferencias existentes entre este modelo industrial y el de la IDE desde el punto de vista del funcionamiento macroecon\u00f3mico. En aquel per\u00edodo, tal como lo modelizan Braun y Joy (1981), el deterioro de la balanza comercial por el incremento de las importaciones era el factor que conduc\u00eda al ajuste externo. En el MIAF, la fuerte integraci\u00f3n financiera internacional que tiene la Argentina, su tendencia a la dolarizaci\u00f3n de portafolios y fugas de capitales introduce un efecto adicional: en contextos de fuerte crecimiento no solo se produce un considerable crecimiento de las importaciones, sino tambi\u00e9n una mayor acumulaci\u00f3n de activos financieros externos.<\/p>

Reflexiones finales: los desaf\u00edos del presente<\/h5>

Si la historia industrial argentina muestra dificultades para encontrar estrategias coherentes y senderos sostenidos de crecimiento, los debates y desaf\u00edos del presente no est\u00e1n exentos de estas contradicciones. El reciente anuncio gubernamental del cierre de un acuerdo entre el Mercosur y la Uni\u00f3n Europea, sin an\u00e1lisis de impacto y con la perspectiva de incrementar nuestras exportaciones primarias y el serio riesgo de afectar las exportaciones industriales al mercado brasile\u00f1o, es solo una muestra de esta falta de visi\u00f3n estrat\u00e9gica acerca del desarrollo manufacturero.<\/p>

Los sistemas productivos internacionales afrontan hoy nuevos desaf\u00edos, atravesados por la cuarta revoluci\u00f3n industrial (o industria 4.0), que incorporan la inteligencia artificial, la digitalizaci\u00f3n, los servicios de alto contenido, la robotizaci\u00f3n y sistemas ciberf\u00edsicos<\/em> en la manufactura. Como resultado de ello, los pa\u00edses m\u00e1s avanzados est\u00e1n implementando nuevas familias de pol\u00edticas industriales y hasta el propio Fondo Monetario Internacional, hist\u00f3ricamente refractario a estas ideas, ha dado espacio a estas discusiones, por ejemplo, a trav\u00e9s de la publicaci\u00f3n de un reciente documento con el sugestivo t\u00edtulo \u201cEl regreso de la pol\u00edtica que no ser\u00e1 nombrada: principios de pol\u00edtica industrial\u201d (Cherid y Hasanov, 2019).<\/p>

Lejos de ello, el gobierno de Mauricio Macri no ha dado lugar en su agenda a iniciativas vinculadas a industrializaci\u00f3n 4.0 y ha desarticulado proyectos en ciencia y tecnolog\u00eda, al tiempo que ha reducido considerablemente los programas de pol\u00edtica industrial. En el propio discurso gubernamental, el eje se ha ubicado en la actividad primaria y agroindustrial.<\/p>

La Argentina debe recuperar un proyecto industrial que incorpore los desaf\u00edos del presente. La pol\u00edtica industrial en un modelo abierto no consiste en preservar rentas sino en crear capacidades, de modo que la pol\u00edtica en ciencia y tecnolog\u00eda pasa a ubicarse en el centro de la escena. Asimismo, la conformaci\u00f3n de clusters<\/em> tecnol\u00f3gicos en torno a recursos naturales, que permitan desarrollar y manufacturar bienes de capital y sumar servicios de ingenier\u00eda, es un eje estrat\u00e9gico que adem\u00e1s rompe la dicotom\u00eda recursos naturales-industria. Las iniciativas de industrializaci\u00f3n verde son otro eje central en un mundo en el que las agendas ecologistas ir\u00e1n ocupando mayor espacio. Los servicios de alto contenido tienen un papel central en esta fase de industrializaci\u00f3n. Las industrias tradicionales deber\u00e1n aggiornarse<\/em> a nuevos desaf\u00edos tecnol\u00f3gicos, de materiales y de dise\u00f1o. En definitiva, los desaf\u00edos son enormes y dejan poco margen para continuar evitando o desviando esta discusi\u00f3n de la agenda pol\u00edtica.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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