{"id":5015,"date":"2019-07-01T01:13:00","date_gmt":"2019-07-01T04:13:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/?p=5015"},"modified":"2023-11-28T14:38:09","modified_gmt":"2023-11-28T17:38:09","slug":"equidad-distributiva-y-politica-industrial-algunas-redefiniciones-necesarias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/equidad-distributiva-y-politica-industrial-algunas-redefiniciones-necesarias\/","title":{"rendered":"Equidad distributiva y pol\u00edtica industrial: algunas redefiniciones necesarias"},"content":{"rendered":"\t\t
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Aporta un criterio para avanzar en el cambio estructural, proponiendo que el eje para la pol\u00edtica industrial debe descansar en la dimensi\u00f3n mesoecon\u00f3mica. Hist\u00f3ricamente la composici\u00f3n sectorial de la producci\u00f3n, las estructuras de mercado, el funcionamiento de los mercados de factores y las instituciones que encuadran el aparato productivo han condicionado su evoluci\u00f3n, por lo que cualquier estrategia de cambio debe apuntar simult\u00e1neamente a la interacci\u00f3n entre la secuencia de incorporaci\u00f3n de innovaciones en los procesos, productos e instituciones con la densidad de complementariedades en la estructura productiva. En estos t\u00e9rminos, dada la necesidad de superar la heterogeneidad productiva y social de los que adolece la estructura econ\u00f3mica argentina, se requiere de un Estado que, adem\u00e1s de recuperar y estimular el crecimiento, tenga la capacidad de intervenir activamente en la definici\u00f3n de un perfil productivo capaz de enfrentar de manera eficaz y sostenida el desaf\u00edo de alcanzar la equidad y la inclusi\u00f3n social.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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| Por Fernando Porta |<\/em><\/a><\/p>

Una versi\u00f3n previa de esta nota fue publicada en FIDE Coyuntura y Desarrollo<\/em>, N\u00ba 361, 2015. En esa ocasi\u00f3n, el prop\u00f3sito era aportar a un debate que estaba vigente acerca de c\u00f3mo profundizar el curso de acci\u00f3n en t\u00e9rminos de \u201ccrecimiento con inclusi\u00f3n social\u201d que hab\u00eda caracterizado a los gobiernos kirchneristas. En la actualidad, despu\u00e9s de tres a\u00f1os y medio de gobierno de la administraci\u00f3n Macri, los problemas estructurales de la industrializaci\u00f3n en la Argentina subsisten agravados por el modelo de financiarizaci\u00f3n cum deuda predominante, que ha llevado a una prolongada recesi\u00f3n, a empeorar las condiciones de inequidad social y a un nuevo ciclo de desmantelamiento y esterilizaci\u00f3n de las capacidades productivas nacionales. En este sentido, siendo que en el actual punto de partida no se trata de profundizar un sendero relativamente virtuoso, sino de recuperar las opciones de desarrollo inclusivo en las severas condiciones de desequilibrios econ\u00f3micos y sociales derivados de las pol\u00edticas macristas, el desaf\u00edo de la pol\u00edtica industrial es a\u00fan m\u00e1s perentorio.<\/span><\/p><\/blockquote>

La clave para transformar un eventual ciclo de expansi\u00f3n en un proceso de desarrollo econ\u00f3mico radica en la dimensi\u00f3n mesoecon\u00f3mica. La composici\u00f3n sectorial de la producci\u00f3n, las estructuras de mercado, el funcionamiento de los mercados de factores y las instituciones que encuadran el aparato productivo condicionan su evoluci\u00f3n. Cualquier sendero de desarrollo se modelar\u00e1 en funci\u00f3n de la din\u00e1mica de los cambios experimentados por la estructura de producci\u00f3n, que ser\u00e1 el resultado de la interacci\u00f3n entre la secuencia de incorporaci\u00f3n de innovaciones en los procesos, los productos, la organizaci\u00f3n o las instituciones \u2013con la consecuente difusi\u00f3n de los procesos de aprendizaje\u2013 y la densidad de complementariedades presentes o inducidas en la estructura productiva. La capacidad de un sistema productivo para crear nuevas actividades constituye un componente fundamental de un crecimiento econ\u00f3mico veloz, pero la transformaci\u00f3n de la estructura productiva depender\u00e1, sobre todo, de su difusi\u00f3n y de la creaci\u00f3n de encadenamientos.<\/p>

El proceso de reactivaci\u00f3n industrial experimentado por la Argentina desde 2003 hasta alrededor de 2012\/13 se vio impulsado por pol\u00edticas activas que estimularon la producci\u00f3n y, en particular, la expansi\u00f3n de la demanda. Sin embargo, en ese per\u00edodo, las principales caracter\u00edsticas tecno y socioproductivas de la estructura econ\u00f3mica argentina \u2013modelada por tres shocks<\/em> traum\u00e1ticos sucesivos: la pol\u00edtica econ\u00f3mica de la dictadura c\u00edvico militar de 1976, la apertura y desregulaci\u00f3n de los a\u00f1os noventa y el colapso de la Convertibilidad\u2013 no sufrieron modificaciones sustanciales; finalmente, en su din\u00e1mica se reprodujeron desequilibrios que comprometieron los objetivos de redistribuci\u00f3n del ingreso y de recuperaci\u00f3n de m\u00e1rgenes de acci\u00f3n para la pol\u00edtica econ\u00f3mica.<\/p>

La posibilidad de llevar adelante un cambio estructural progresivo requiere basarse en la definici\u00f3n expl\u00edcita de una estrategia y las correspondientes pol\u00edticas de desarrollo productivo que, en forma simult\u00e1nea, alienten los procesos de escalamiento o actualizaci\u00f3n de los productos, procesos y funciones y promuevan un mayor grado de eslabonamiento entre las empresas, las actividades y los sectores. Debe apuntarse a reconstruir un entramado de relaciones productivas que favorezcan el incremento sostenido de la productividad y la creaci\u00f3n de nuevos mercados sin comprometer el crecimiento, pero, a la vez, a recrear y consolidar las instituciones sociolaborales que posibiliten alcanzar mejoras distributivas.<\/p>

Para avanzar en un sendero de desarrollo inclusivo se necesita redise\u00f1ar la intervenci\u00f3n estatal a nivel mesoecon\u00f3mico. La Argentina cuenta con un sistema productivo muy diversificado, atravesado por intensos conflictos distributivos y caracterizado por una acotada capacidad para articular \u2013de un modo inclusivo\u2013 los intereses de todos los actores involucrados. El tama\u00f1o de su poblaci\u00f3n y el acervo de capacidades acumuladas resultan incompatibles con una estrategia de tipo \u201cnicho\u201d y en extremo especializada, al tiempo que la administraci\u00f3n de la puja distributiva requiere un alza sistem\u00e1tica y sustancial de la productividad media de la econom\u00eda y evitar el abuso de las posiciones dominantes.<\/p>

El desaf\u00edo radica en avanzar hacia un tejido productivo m\u00e1s denso, complejo e integrado, transformaci\u00f3n que no deriva autom\u00e1ticamente del crecimiento agregado. Por el contrario, se trata de un cambio estructural que necesita una intensa acci\u00f3n colectiva en un plano mesoecon\u00f3mico, porque los obst\u00e1culos principales subyacen en los problemas de coordinaci\u00f3n y en el tipo de gobernanza que rige las diferentes cadenas de valor. En este sentido, as\u00ed como resulta evidente que las pol\u00edticas productivas no tienen suficiente potencia como para compensar las inconsistencias o los desequilibrios macroecon\u00f3micos, tambi\u00e9n salta a la vista que no se puede solo establecer un sistema de incentivos supuestamente favorables y apostar por la coordinaci\u00f3n mediante un sistema de precios. La funci\u00f3n primordial de las pol\u00edticas de desarrollo productivo debe ser la intervenci\u00f3n sobre la composici\u00f3n sectorial de la producci\u00f3n y la regulaci\u00f3n de las relaciones interempresariales e intersectoriales, ah\u00ed donde se define c\u00f3mo se genera, se apropia y se distribuye el ingreso.<\/p>

Es necesario formular las pol\u00edticas a partir de objetivos que permitan identificar para cada cadena productiva la trayectoria de transformaci\u00f3n requerida para concretar las opciones de escalamiento productivo y de desarrollo de complementariedades. No se trata de pensar la pol\u00edtica industrial como una reacci\u00f3n ante fallas de mercado orientada a resolver los problemas de informaci\u00f3n o coordinaci\u00f3n que causa un sistema de precios, ni como intervenciones meramente compensatorias. El coraz\u00f3n de las pol\u00edticas productivas debe ser la definici\u00f3n del escenario estrat\u00e9gico factible \u2013seg\u00fan las capacidades acumuladas y potenciales\u2013 y deseable en funci\u00f3n del objetivo de desarrollo inclusivo. Esta es una tarea indelegable del Estado: supone explicitar la estrategia general y definir las metas y trayectorias del cambio estructural buscado.<\/p>

Dicha estrategia de intervenci\u00f3n deber\u00eda establecer la trayectoria del cambio necesario en los sectores o las cadenas productivas que resulte m\u00e1s conveniente en t\u00e9rminos sociales por las externalidades que puede traer aparejadas (v\u00e9ase el diagrama 1). El diagn\u00f3stico, organizado en funci\u00f3n de los ejes de escalamiento y complementariedad planteados, debe identificar el posicionamiento sectorial (cualquiera de los Ai posibles), lo que supone tomar en cuenta el punto de partida de la intervenci\u00f3n a los efectos de alcanzar una zona de mayor calidad dentro de los ejes del cambio estructural deseado (B). En t\u00e9rminos generales, el paso de la situaci\u00f3n actual de cada uno de los sectores (Ai) al estado virtuoso adoptado como meta (B) se puede dar a partir de acciones en diferentes instancias tecnoproductivas y socioproductivas, y por medio de diferentes impulsos espec\u00edficos.<\/p>

Diagrama 1.<\/strong> Trayectorias de cambio estructural y acciones de pol\u00edtica
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El escalamiento puede plantear la exigencia de producir m\u00e1s eficientemente (escalamiento de los procesos), de orientarse hacia productos de mayor valor unitario (escalamiento de los productos) o de desplazarse hacia tareas que requieran mayores capacidades (escalamiento funcional). Tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta que toda destreza que se adquiera y permita desempe\u00f1ar una funci\u00f3n de forma sobresaliente se puede aplicar en distintos sectores (escalamiento intersectorial). En \u00faltima instancia, el escalamiento procura alejarse de los sectores o las funciones donde la competitividad depende de los costos y las barreras de entrada son acotadas. En particular, el escalamiento funcional puede reducir la vulnerabilidad de la posici\u00f3n competitiva de una firma o sectores, ya que limitarse a cumplir solamente la fase de manufactura restringe la competencia a par\u00e1metros asociados con los costos de los factores y transforma el salario en la variable de ajuste. En pocas palabras, para los sectores productivos esta estrategia implica orientarse hacia aquellas actividades o funciones donde puedan demostrar ventajas competitivas no relacionadas con el precio.<\/p>

El desarrollo y fortalecimiento de complementariedades y encadenamientos productivos se encuentra en la base de la naturaleza sist\u00e9mica de la competitividad. La creaci\u00f3n de complementariedades resulta esencial para mejorar la competitividad de todo el sistema, pues est\u00e1n presentes en el desarrollo de encadenamientos verticales en ambos sentidos (hacia abajo y hacia arriba), as\u00ed como en vinculaciones horizontales con otros sectores productivos. Constituyen el determinante estructural de los multiplicadores de los procesos de inversi\u00f3n y, por lo tanto, establecen un v\u00ednculo directo entre la estructura productiva y el desempe\u00f1o macroecon\u00f3mico. Un desarrollo profuso de los encadenamientos aumenta la densidad de la estructura productiva y evita las filtraciones que se producen en el crecimiento cuando este requiere mayores importaciones.<\/p>

La combinaci\u00f3n de objetivos y estrategias de pol\u00edtica tiene como meta proponer un sendero virtuoso destinado a incrementar la competitividad sectorial en funci\u00f3n de las posibilidades reales de transformaci\u00f3n, reconversi\u00f3n o cambio estructural del sector. La meta ideal (B) debe constituir una situaci\u00f3n tanto deseable como posible y responder a las potencialidades hist\u00f3ricas del sector y a las necesidades espec\u00edficas del contexto econ\u00f3mico. As\u00ed, una mejor estructura productiva se traducir\u00e1 en un mayor n\u00famero de innovaciones y de encadenamientos \u2013que permitir\u00e1n difundirlas\u2013; un grado m\u00e1s elevado de escalamiento productivo; la elaboraci\u00f3n de bienes y servicios m\u00e1s sofisticados; la incorporaci\u00f3n de dise\u00f1o, tecnolog\u00eda y procesos; una mayor proporci\u00f3n de valor agregado nacional; un mercado laboral de superior calidad y, por consiguiente, la reducci\u00f3n del empleo informal (v\u00e9ase el diagrama 2).<\/p>

Diagrama 2.<\/strong> Objetivos y estrategias de cambio estructural\"\"<\/a><\/p>

Las trayectorias de cambio estructural deseables y factibles para cada cadena o sector dependen de diversos factores propios de la actividad y de otros inherentes al entorno. Por ende, se deber\u00e1n tomar en cuenta sus caracter\u00edsticas tecnoproductivas generales, las formas de competencia en el plano internacional y la situaci\u00f3n productiva. Seg\u00fan este enfoque metodol\u00f3gico, cada uno de los sectores o actividades tendr\u00e1 una trayectoria espec\u00edfica de expansi\u00f3n, modernizaci\u00f3n o inclusi\u00f3n. La pol\u00edtica p\u00fablica debe adaptar sus instrumentos y sus modos de intervenci\u00f3n a esa particularidad.<\/p>

Esta redefinici\u00f3n conceptual de la pol\u00edtica industrial exige tambi\u00e9n tomar en cuenta el papel de la demanda como un vector de la industrializaci\u00f3n, lo que implica jerarquizar el papel del Estado en tanto fuente de externalidades pecuniarias y reales. En algunos casos, para apalancar los procesos de eslabonamiento y escalamiento con la demanda, tal vez se requiera dar prioridad al acceso a mercados externos, sobre todo a efectos de impulsar la incorporaci\u00f3n de dise\u00f1os sofisticados o materiales m\u00e1s nobles, o de sufragar de la mano de consumidores de ingresos elevados los costos que conllevan estos procesos productivos m\u00e1s complejos. En otros casos, el papel dinamizador de la demanda se puede canalizar por medio de las pol\u00edticas de ingresos, que habilitan la expansi\u00f3n de la escala potencial mediante la incorporaci\u00f3n de nuevos consumidores y la conformaci\u00f3n de nuevos mercados. Por supuesto, el gasto p\u00fablico tambi\u00e9n resulta una potente herramienta para dinamizar los procesos productivos: los planes de viviendas, los gastos en equipamiento para la salud y las inversiones en transporte o energ\u00eda ofrecen magn\u00edficas oportunidades para que los sectores vinculados a la oferta gocen de condiciones aptas para avanzar en las opciones propuestas para canalizar el cambio estructural.<\/p>

La resoluci\u00f3n progresiva de los problemas de especializaci\u00f3n entra\u00f1a impulsar una trayectoria de los sectores, los segmentos o las actividades y, por ende, las empresas hacia un mayor contenido de conocimientos y complementariedades. Estas trayectorias han de ser espec\u00edficas para cada sector, en el sentido de que permitan en diversos grados, tanto potenciales como factibles, producir efectos de aprendizaje, externalidades y vinculaciones. En la medida en que se recorran estas trayectorias (reconversi\u00f3n y reestructuraci\u00f3n del aparato productivo existente) y en que las nuevas actividades tengan la capacidad de ejercer efectos din\u00e1micos de escala, todo el sistema podr\u00e1 adquirir mayor competitividad. Esta acci\u00f3n supone repensar la intervenci\u00f3n p\u00fablica y las pol\u00edticas productivas desde otra perspectiva conceptual. La revisi\u00f3n de la \u00faltima fase de crecimiento industrial sostenido en la Argentina (2003-2015) advierte sobre la insuficiencia de las pol\u00edticas de est\u00edmulo a la demanda agregada y los incentivos indiferenciados a la inversi\u00f3n como \u00fanicos instrumentos para orientar las transformaciones buscadas en la oferta productiva.<\/p>

De este enfoque se desprenden formas de intervenci\u00f3n y modos de gesti\u00f3n y dise\u00f1o de los instrumentos diferentes a los que predominaron en aquel per\u00edodo y, por supuesto, muy alejados de los implementados posteriormente por la administraci\u00f3n Macri. Para superar los viejos y recientemente agravados problemas de heterogeneidad social de los que adolece la estructura econ\u00f3mica argentina, se requiere de un Estado que, adem\u00e1s de recuperar y estimular el crecimiento, tenga la capacidad de intervenir activamente en la definici\u00f3n de un perfil productivo capaz de enfrentar de manera eficaz y sostenida al desaf\u00edo de alcanzar la equidad y la inclusi\u00f3n social.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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