{"id":7673,"date":"2010-06-01T01:04:00","date_gmt":"2010-06-01T04:04:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/?p=7673"},"modified":"2024-07-25T14:42:07","modified_gmt":"2024-07-25T17:42:07","slug":"orientacion-regional","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/orientacion-regional\/","title":{"rendered":"Orientaci\u00f3n regional"},"content":{"rendered":"\t\t
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C\u00f3mo revertir el legado neoliberal. Actualidad y porvenir de las pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas a aliviar o superar las desigualdades. La sojizaci\u00f3n y el corrimiento de la frontera agraria.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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| Por Ariel Garc\u00eda, Florencia Lampreabe y Alejandro Rofman |<\/em><\/a><\/p>

En este primer aporte intentaremos describir y explicar qu\u00e9 situaci\u00f3n presentan actualmente las pol\u00edticas p\u00fablicas con orientaci\u00f3n regional. No pretendemos ser exhaustivos, s\u00ed ilustrar a trav\u00e9s del planteo de algunos casos concretos los aciertos, desaciertos y deudas que una agenda pol\u00edtica con vocaci\u00f3n de transformaci\u00f3n deber\u00eda, a nuestro criterio, tener en cuenta.<\/p>

Una inquietud que moviliza el trabajo diario de quienes suscribimos este art\u00edculo es c\u00f3mo lograr preservar los elementos resaltantes de la gesti\u00f3n de gobierno iniciada en 2003 \u2013sobre todo la vuelta de la pol\u00edtica y el Estado a la escena p\u00fablica con sus principales aciertos en materia econ\u00f3mica, legal y social\u2013 y al mismo tiempo aportar a un escenario superador.<\/p>

En particular, nos interesa compartir con los lectores un recorrido en el que queden planteadas ideas ligadas con la desigualdad territorial de la Argentina. Para ello, antes de exponer algunos casos, debemos precisar qu\u00e9 entendemos por desigualdad territorial.<\/p>

La palabra territorio nos suele remitir de inmediato a la idea de \u201cTerritorio-Nacional\u201d, nos hace pensar en un mapa pol\u00edtico. Esa noci\u00f3n nos ha sido legada por nuestras familias y a trav\u00e9s de la ense\u00f1anza escolar. Est\u00e1 presente en cada instante, cuando cantamos el Himno o vemos la bandera argentina. Sin embargo, poco se conoce de otros posibles significados. El territorio tambi\u00e9n puede ser entendido como causa y resultado espacial del control y la subordinaci\u00f3n que un grupo social impone tanto en t\u00e9rminos materiales como simb\u00f3licos. El Estado puede pasar a un segundo plano o incluso ser utilizado por el grupo social con mayor poder para crear normativas y din\u00e1micas econ\u00f3micas que lo favorezcan en detrimento de los intereses del resto. El resultado espacial de ello ser\u00e1 la construcci\u00f3n de un territorio con determinadas caracter\u00edsticas, donde pueden darse situaciones de segregaci\u00f3n y\/o expulsi\u00f3n de los grupos marginados.<\/p>

Si tomamos esta segunda definici\u00f3n, la de territorio como causa y resultado espacial del control y la subordinaci\u00f3n que un grupo social impone tanto en t\u00e9rminos materiales como simb\u00f3licos, encontramos que la noci\u00f3n de desigualdad territorial empieza a adquirir un sentido particular: el de las relaciones de poder y las diferentes capacidades de los actores sociales de influir en la orientaci\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas y en la configuraci\u00f3n del territorio. Entendemos a este \u00faltimo como un espacio en el que se dirimen intereses contradictorios entre actores sociales de distinto peso. Con esto no decimos que el conflicto sea en s\u00ed mismo negativo. Canalizado institucional y equitativamente puede ser un interesante modo de ajustar diferencias en una sociedad democr\u00e1tica. Desde esta perspectiva, analizaremos las pol\u00edticas p\u00fablicas como herramientas capaces de profundizar o contrarrestar \u2013de acuerdo con la orientaci\u00f3n que adopten\u2013 la desigualdad territorial.<\/p>

En el plano de la desigualdad territorial, consideramos que las brechas y particularidades heredadas, sean recursos naturales o infraestructuras construidas, act\u00faan atrayendo el capital de manera acumulativa. Esto es lo que se\u00f1ala David Harvey cuando sostiene que las leyes (coercitivas) de la competencia llevan a los empresarios a decidir o relocalizar sus negocios hacia sitios que les permitan ampliar las ganancias. Esto puede llevar a una especializaci\u00f3n territorial (en las actuales condiciones ning\u00fan \u201cbuen\u201d empresario har\u00eda soja en Tierra del Fuego o se animar\u00eda a plantar araucarias en la meseta de Somuncur\u00e1). Y en esa especializaci\u00f3n, no s\u00f3lo amparada por ventajas \u201cnaturales\u201d, hay quienes comandan y quienes los siguen. Las estrategias empresariales son dirimidas y gozadas por algunos, pero sufridas por muchos.<\/p>

As\u00ed llegamos a una de las principales fuentes de generaci\u00f3n de capital hoy en d\u00eda: la realizada a trav\u00e9s de la acumulaci\u00f3n por desposesi\u00f3n. Harvey entiende que tiene que ver con la acumulaci\u00f3n de poder en relaci\u00f3n y a trav\u00e9s de la acumulaci\u00f3n de capital, cuesti\u00f3n que ir\u00eda m\u00e1s all\u00e1 de la acumulaci\u00f3n de poder de un grupo social en contra de otro. En tal sentido, la expansi\u00f3n de la frontera agropecuaria y de los proyectos mineros sobre \u00e1reas (y grupos) anteriormente marginales (y marginadas) para el capital son ejemplos elocuentes. Entonces, la acumulaci\u00f3n por desposesi\u00f3n resulta un importante medio para adquirir y hacer circular el poder.<\/p>

A trav\u00e9s de todo lo antedicho repensamos nuestras ideas sobre territorio y poder, fuente primera de las desigualdades territoriales. En este marco estructurante se resuelven las acciones estatales y sus pol\u00edticas p\u00fablicas. En el escenario argentino actual de la \u201cvuelta a la pol\u00edtica y al Estado\u201d (que nunca se hab\u00eda ido), Ricardo Forster considera que se han rescatado del olvido los recuerdos de una sociedad m\u00e1s equitativa e integrada. Pero esa memoria por s\u00ed sola no alcanza para construir un mejor futuro que el que nos depara este presente. Mirando 2003, nos preguntamos: \u00bfqu\u00e9 novedosos instrumentos de pol\u00edtica p\u00fablica colocan el acento en repensar los territorios de y para las mayor\u00edas? \u00bfCu\u00e1nto se habr\u00e1 hecho por transformar procesos de desigualdad territorial? \u00bfSe habr\u00e1 cuestionado el poder de los pocos para hacerlo circular y democratizarlo?<\/p>

El legado neoliberal y las desigualdades territoriales<\/h5>

Deber\u00edamos delinear un diagn\u00f3stico general de la situaci\u00f3n actual de las econom\u00edas regionales extrapampeanas para detectar aciertos y carencias en las pol\u00edticas reguladoras de los \u00faltimos a\u00f1os.<\/p>

El impacto del escenario posdevaluaci\u00f3n ha sido desigual para la heterogeneidad de agentes econ\u00f3micos que componen los principales circuitos productivos regionales, en gran medida por sus caracter\u00edsticas estructurales. El neoliberalismo dej\u00f3 un legado en materia de desigualdades territoriales y subordinaci\u00f3n de la peque\u00f1a producci\u00f3n extrapampeana.<\/p>

Como consecuencia general, las pol\u00edticas de desregulaci\u00f3n y liberalizaci\u00f3n financiera, que habilitaron el cambio en el modelo de acumulaci\u00f3n y distribuci\u00f3n del ingreso a partir de los \u201970, derivaron en un proceso de concentraci\u00f3n y centralizaci\u00f3n del capital en el sector del agro que se extiende a todas las regiones del pa\u00eds y que se consolida fuertemente a partir de la devaluaci\u00f3n de 2002.<\/p>

La creciente orientaci\u00f3n de la producci\u00f3n agropecuaria hacia los mercados externos por sobre el consumo interno fue acompa\u00f1ada por el crecimiento en la escala de producci\u00f3n y el aumento en el tama\u00f1o de las explotaciones. El impacto de los \u201990 sobre el agro se caracteriz\u00f3 por la profundizaci\u00f3n de un modelo centrado sobre su capitalizaci\u00f3n, es decir, la transici\u00f3n hacia una producci\u00f3n m\u00e1s intensiva. Los esfuerzos comenzaron a centrarse entonces sobre la reducci\u00f3n de los costos de producci\u00f3n mediante la incorporaci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas (agroqu\u00edmicos, maquinaria, siembra directa, sistema de riego, etc.) y formas de organizaci\u00f3n del trabajo y de la producci\u00f3n tendientes a reducir la fuerza de trabajo.<\/p>

Simult\u00e1neamente, comenz\u00f3 a expandirse el cultivo de soja que tambi\u00e9n se inicia en los \u201970 y crece a paso firme hasta constituirse en el boom que representa actualmente. El proceso de sojizaci\u00f3n concierne al mapa actual de las econom\u00edas regionales porque, si bien en su origen era un tipo de cultivo que se implantaba en la regi\u00f3n pampeana, su rentabilidad sumada a la introducci\u00f3n de variedades transg\u00e9nicas \u2013que lo han vuelto apto para otros climas y suelos\u2013 ha impulsado su expansi\u00f3n hacia regiones extrapampeanas.<\/p>

Recordemos que a mediados de los \u201990 se autoriz\u00f3 la siembra de soja a partir de semillas transg\u00e9nicas, o sea gen\u00e9ticamente alteradas de manera que permitan el crecimiento del cultivo en suelos y condiciones clim\u00e1ticas que naturalmente no ser\u00edan propicios y que habilitan adem\u00e1s una mayor rentabilidad por el aumento en la calidad del poroto cosechado. El productor que opta por estas semillas se ve adem\u00e1s beneficiado por el ahorro en los costos de producci\u00f3n debido a que sumado a la siembra directa reduce la necesidad de mano de obra y de insumos (sobre todo fertilizantes y plaguicidas). Por otro lado, como ha sido ampliamente denunciado, cabe destacar que la misma empresa distribuidora de las semillas transg\u00e9nicas \u2013Monsanto\u2013 es la proveedora del herbicida glifosato.<\/p>

La sojizaci\u00f3n deriv\u00f3 en el corrimiento de la frontera agropecuaria y en la reconversi\u00f3n de muchos productores que optaron por la soja en reemplazo de otros cultivos menos rentables. Del mismo modo, las pol\u00edticas de corte neoliberal favorecieron el crecimiento del arriendo, el subcontratismo y la multiplicaci\u00f3n de pools de siembra que se han ido incorporando como actores ajenos al sector agropecuario tradicional con un papel cada vez m\u00e1s relevante en la configuraci\u00f3n del agro argentino.<\/p>

La devaluaci\u00f3n de 2002 consolid\u00f3 la orientaci\u00f3n exportadora del sistema productivo y la posici\u00f3n privilegiada de los grandes productores \u2013tanto de los tradicionales como de los nuevos actores surgidos al calor de las pol\u00edticas neoliberales\u2013. Como correlato, los peque\u00f1os productores son los grandes perjudicados de todo este proceso. Su incapacidad para modernizarse e insertarse en el circuito del comercio internacional en un esquema productivo orientado a la exportaci\u00f3n, y la ausencia o escasez de pol\u00edticas orientadas a contrarrestar la tendencia, fortalecieron su situaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n estructural respecto del capital concentrado. Una gran cantidad de peque\u00f1os productores desapareci\u00f3 siendo directamente desplazados de sus predios o absorbidos por unidades productivas mayores.<\/p>

Los que a\u00fan sobreviven padecen una creciente reducci\u00f3n de sus capacidades de capitalizaci\u00f3n y captaci\u00f3n de renta que en muchos casos sumi\u00f3 su producci\u00f3n a la mera subsistencia. Esto no implica que se trate de una situaci\u00f3n marginal porque no obstante su posici\u00f3n subordinada, la peque\u00f1a producci\u00f3n agraria extrapampeana representa cerca del 70 por ciento del total de los productores del pa\u00eds y provee casi el 50 por ciento de los alimentos de consumo interno nacional. Este dato tambi\u00e9n resulta iluminador respecto del habitualmente superficial tratamiento de los conflictos vinculados al mal llamado sector del \u201ccampo\u201d, cuya heterogeneidad excede por mucho la representaci\u00f3n de los grandes intereses sojeros.<\/p>

Si se analizan los principales circuitos productivos regionales, se verifica como tendencia general una creciente concentraci\u00f3n y centralizaci\u00f3n del capital, una mayor presencia de empresas extranjeras y un aumento de la integraci\u00f3n vertical de estos circuitos.<\/p>

Los intentos re-regulatorios tendientes a corregir la debilidad de los peque\u00f1os productores tuvieron escaso \u00e9xito por tratarse generalmente de pol\u00edticas de promoci\u00f3n o reconversi\u00f3n que, debido a las relaciones de poder y las desigualdades territoriales existentes, no lograron revertir la l\u00f3gica concentradora del esquema productivo regional.<\/p>

Pol\u00edticas p\u00fablicas con orientaci\u00f3n regional: una propuesta<\/h5>

La cuesti\u00f3n de la regulaci\u00f3n estatal en el proceso de distribuci\u00f3n de la riqueza y el ingreso en los importantes sectores productivos caracter\u00edsticos del perfil econ\u00f3mico regional no puede ser materia de duda o negativa. El desaf\u00edo es muy importante: revertir las condiciones de funcionamiento de los circuitos productivos m\u00e1s relevantes en cada una de las econom\u00edas regionales del territorio nacional de modo tal de cerrar la brecha de la desigualdad entre los actores sociales que operan en ellos a fin de rebalancear el poder econ\u00f3mico y la apropiaci\u00f3n de excedente.<\/p>

Esa parece haber sido la filosof\u00eda prevaleciente detr\u00e1s de los tres intentos m\u00e1s articulados de regulaci\u00f3n en tres circuitos t\u00edpicos del norte y del oeste del pa\u00eds: la legislaci\u00f3n que planifica el desarrollo de los procesos productivos de la vitivinicultura, del algod\u00f3n y de la yerba mate. Y tambi\u00e9n fue la idea del Fondo Especial del Tabaco, varias d\u00e9cadas atr\u00e1s.<\/p>

En estas iniciativas se trata de sostener pol\u00edticas de reconversi\u00f3n y adecuaci\u00f3n de los peque\u00f1os productores (abrumadoramente mayoritarios en cada circuito) a los nuevos desenvolvimientos de los mercados internos y externos que exigen mayor eficiencia en los procesos de producci\u00f3n y elevada calidad en los bienes que se entregan al consumo. No solamente encaran planes espec\u00edficos de reestructuraci\u00f3n de la actividad en manos de las peque\u00f1as unidades agr\u00edcolas tradicionales, sino que tambi\u00e9n otorgan la capacidad de generar y retener excedente a sus propietarios a fin de hacer frente al desaf\u00edo de reconversi\u00f3n. Surgen acciones de clara intervenci\u00f3n estatal como las que autorizan al ente de regulaci\u00f3n a fijar precios m\u00ednimos o de sost\u00e9n que garanticen ingresos o rentabilidades apropiadas a los productores m\u00e1s modestos, con bajo nivel de capitalizaci\u00f3n.<\/p>

\u00bfFueron estas cuatro experiencias \u2013una antigua y las otras de re-regulaci\u00f3n posconvertibilidad\u2013 exitosas? El balance no es muy favorable. Se trata de avanzar por un proceso donde las desigualdades territoriales estructurales son barreras de muy dif\u00edcil remoci\u00f3n. En tal dificultad juega un rol fundamental el fuerte condicionante de los poderes territoriales constituidos, que traban los cambios estructurales necesarios y, a la vez, logran apropiarse desigualmente de los beneficios incorporados a la legislaci\u00f3n reguladora.<\/p>

\u00bfC\u00f3mo avanzar? Una respuesta sujeta a amplia discusi\u00f3n consiste en tomar decisiones que permitan una construcci\u00f3n social de las nuevas pol\u00edticas en terreno f\u00e9rtil. Es condici\u00f3n necesaria de una futura estrategia coordinada de pol\u00edticas p\u00fablicas que enfrente las desigualdades sociales desplegar una nueva concepci\u00f3n de la distribuci\u00f3n y disfrute del poder territorial.<\/p>

Para implementar regulaciones que alivien o superen las desigualdades hay que resolver los desbalances agudos de poder entre los \u201cganadores\u201d y los \u201cperdedores\u201d de los procesos de transformaci\u00f3n productiva en marcha. Los planes de desarrollo estrat\u00e9gicos, las pol\u00edticas de otorgamiento de subsidios o los programas de reconversi\u00f3n asistida pueden ser piezas valiosas en la nueva pol\u00edtica de re-regulaci\u00f3n.<\/p>

En los casos vistos han sido herramientas adoptadas para pretender distribuir equitativamente la riqueza y el ingreso en el plano territorial. M\u00e1s all\u00e1 de los instrumentos adoptados, los efectos reales fueron nulos o notoriamente insuficientes. En el trasfondo del proceso persisten las relaciones desiguales de poder para captar beneficios o excedentes, relaciones que incluyen diversos procesos, algunos relativos al poder negociador de los agentes econ\u00f3micos en el mercado y otros relacionados con el fortalecimiento indirecto de la capacidad de desenvolvimiento de dichos agentes.<\/p>

Se debe observar con detalle cu\u00e1les son los procesos que persisten en debilitar a los d\u00e9biles y fortalecer a los fuertes en el contexto del desarrollo de las fuerzas productivas y del desempe\u00f1o desigual de los agentes econ\u00f3micos.<\/p>

La cuesti\u00f3n a abordar es el avance hacia una pol\u00edtica de desarrollo territorial que tienda a reducir o eliminar las desigualdades econ\u00f3micosociales que se advierten en el espacio nacional. Esto implica desarrollar acciones y estrategias concretas para la modificaci\u00f3n estructural del modo de producir, intercambiar y gestionar en los circuitos productivos m\u00e1s relevantes.<\/p>

Veamos las estrategias de pol\u00edticas p\u00fablicas que conforman lo que denominamos \u201ccondici\u00f3n necesaria\u201d del proceso transformador:
1. Revisi\u00f3n de la situaci\u00f3n de propiedad, tenencia y tama\u00f1o de los predios productivos.<\/strong> Subsiste, y en algunos espacios se acentu\u00f3, la existencia intolerable de peque\u00f1os productores sin t\u00edtulo de propiedad o con tenencia precaria. Numerosos ocupantes de predios en esas condiciones o aun con legalidad absoluta en la posesi\u00f3n est\u00e1n imposibilitados de producir para el mercado por el muy reducido tama\u00f1o de su unidad productiva. En algunas actividades, como vitivinicultura y tabaco, esta situaci\u00f3n invisible para los tomadores de decisiones engloba a segmentos muy numerosos, aunque indeterminados en su exacta dimensi\u00f3n.<\/p>

2. Soberan\u00eda alimentaria.<\/strong> Hay que preservar y fortalecer la estrategia de diversificaci\u00f3n productiva, que garantiza al productor y su familia precaverse de contingencias desfavorables si se aferran a un monocultivo pasible de eventuales contingencias desfavorables en el mercado. Esta estrategia asegura alimentos para la familia ocupante del predio para el autoconsumo. Una pol\u00edtica de predominio del monocultivo expulsor de otras opciones debe ser claramente desestimulada, asegur\u00e1ndole al productor su plena soberan\u00eda alimentaria.<\/p>

3. Preservaci\u00f3n ambiental.<\/strong> El uso apropiado y gratuito del agua para riego (si el cultivo central tiene esa exigencia) y el cuidado de la fertilidad de la tierra son factores de suma importancia en la b\u00fasqueda de condiciones de creciente capacidad de desenvolvimiento del peque\u00f1o productor.<\/p>

4. Difusi\u00f3n intensiva del asociacionismo.<\/strong> Fortalecer el poder negociador de cada agente econ\u00f3mico de condici\u00f3n d\u00e9bil en la estructura productiva es una estrategia irrenunciable e imprescindible a cargo del Estado. Las formas de subcontrataci\u00f3n o subordinaci\u00f3n tan difundidas hoy coartan la libertad de acci\u00f3n del productor: deben ser francamente desalentadas y el Estado tiene que actuar para que la relaci\u00f3n adopte condiciones de igualdad efectiva entre todos los agentes econ\u00f3micos de un espacio productivo.<\/p>

5. Provisi\u00f3n plena de bienes p\u00fablicos.<\/strong> Satisfacer las necesidades b\u00e1sicas del n\u00facleo familiar del peque\u00f1o productor es condici\u00f3n fundamental para que no abandone la finca en busca de otros horizontes. Lo mismo sucede con el acceso pleno e igualitario a la informaci\u00f3n, sin el cual el que m\u00e1s poder detenta goza de una capacidad diferenciada de suma magnitud con respecto al carente de datos y signos de la evoluci\u00f3n de su actividad.<\/p>

Para todo esto, es condici\u00f3n necesaria cambiar la capacidad de control sobre el Estado por parte de los que detentan mayor poder en la medida que son los que anulan todo intento transformador profundo.<\/p>

Es preciso modificar paulatina pero sustancialmente los mecanismos actuales de vinculaci\u00f3n entre los actores sociales, donde se observan n\u00edtidas y \u2013en muchos casos\u2013 crecientes brechas en las formas de procesar las actividades productivas y distribuir los excedentes a nivel territorial.<\/p>

Se trata de una estrategia de re-regulaci\u00f3n que tenga en cuenta el nuevo panorama internacional, la presencia de un paisaje econ\u00f3mico dominado por grandes empresas de capital extranjero y un escenario donde el grueso del sistema productivo primario est\u00e1 conformado por miles de peque\u00f1os productores que en forma individual carecen de la capacidad de intervenci\u00f3n y supervivencia necesarias.<\/p>

El Estado, entonces, tiene que actuar como balanceador de un sistema de relaciones de poder altamente desigual. En definitiva, apoyar al sector mayoritario m\u00e1s d\u00e9bil y ofrecerle diversas posibilidades para fortalecer sus capacidades de inserci\u00f3n en el mercado. Por ejemplo, en el caso del circuito tabacalero, generar instrumentos de regulaci\u00f3n que establezcan l\u00edmites al accionar de los grandes oligopolios y a los intermediarios que los respaldan. O en el caso de la vitivinicultura, intervenir en las relaciones entre los grandes bodegueros y los productores vi\u00f1ateros, muchas veces condenados a la subordinaci\u00f3n productiva a partir de pr\u00e1cticas de contrataci\u00f3n lesivas para su independencia y capacidad de negociaci\u00f3n. En todos los casos es preciso desarmar, con medidas oportunas y firme negociaci\u00f3n, las tramas legales o informales que consagran tal subordinaci\u00f3n.<\/p>

Si el poder p\u00fablico act\u00faa en la direcci\u00f3n se\u00f1alada, es posible que la condici\u00f3n suficiente \u2013las pol\u00edticas de regulaci\u00f3n de las formas de desenvolvimiento del mercado y de las relaciones de producci\u00f3n al interior de los procesos productivos\u2013 puedan avanzar en la direcci\u00f3n que postulamos. Es decir, consigan reducir o eliminar las desigualdades territoriales antes apuntadas.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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