{"id":7752,"date":"2010-06-01T01:15:00","date_gmt":"2010-06-01T04:15:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/?p=7752"},"modified":"2024-07-26T10:31:10","modified_gmt":"2024-07-26T13:31:10","slug":"derecho-a-la-ciudad","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.economicas.uba.ar\/extension\/vocesenelfenix\/derecho-a-la-ciudad\/","title":{"rendered":"Derecho a la ciudad"},"content":{"rendered":"\t\t
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La din\u00e1mica de crecimiento urbano, el d\u00e9ficit habitacional y las asignaturas pendientes.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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| Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese |<\/em><\/a><\/p>

Durante los \u00faltimos a\u00f1os se increment\u00f3 fuertemente la inversi\u00f3n en viviendas financiadas por el presupuesto nacional; sin embargo, las ciudades mantienen \u2013y las m\u00e1s grandes han agudizado\u2013 un paisaje de desigualdad y fragmentaci\u00f3n. Pol\u00edtica de vivienda y ciudad son t\u00e9rminos de un debate que recorre la historia urbana de nuestro pa\u00eds y tiene su particular expresi\u00f3n en Latinoam\u00e9rica. La experiencia faro del Movimiento de Reforma Urbana presente desde los a\u00f1os \u201960 y el Estatuto de la Ciudad (2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia (1997) son ejemplos que marcaron los alcances de la discusi\u00f3n regional y tambi\u00e9n sus posibilidades de institucionalizaci\u00f3n en leyes nacionales. En nuestro pa\u00eds es un debate incipiente, de baja intensidad, donde el rol del Estado en la provisi\u00f3n de vivienda se dirime en t\u00e9rminos de obra p\u00fablica y el modo de construir ciudades parece no formar parte del mismo debate.<\/p>

Como tel\u00f3n de fondo, emerge la experiencia privatizadora de los a\u00f1os \u201990 asociada al desfinanciamiento de la pol\u00edtica de vivienda y la concesi\u00f3n de los servicios urbanos b\u00e1sicos. M\u00e1s recientemente, la fuerte inversi\u00f3n del Estado ampli\u00f3 las coordenadas de la pol\u00edtica de vivienda, tanto en nuevas l\u00edneas de acci\u00f3n como en la masividad de sus resultados. Aun as\u00ed, se mantiene vigente la casi nula preocupaci\u00f3n sobre las consecuencias del funcionamiento del mercado de tierras en la problem\u00e1tica de la vivienda urbana. La cuesti\u00f3n del acceso al suelo urbano, su localizaci\u00f3n, a qu\u00e9 precio y para qui\u00e9n, est\u00e1 en el centro de los procesos de segregaci\u00f3n e informalidad de las ciudades, pero su incidencia no ha sido considerada directamente en la agenda de la pol\u00edtica habitacional.<\/p>

El trabajo se centra en la discusi\u00f3n acerca del derecho a la ciudad, en particular en la importancia de considerar a la ciudad como objeto de pol\u00edtica p\u00fablica. Una primera parte caracteriza dos procesos centrales de este debate: los principales rasgos de la din\u00e1mica de crecimiento urbano y los cambios en la pol\u00edtica de vivienda a partir de los \u201990. Una segunda parte presenta la cuesti\u00f3n del acceso al suelo urbano y la conveniencia de revisar la construcci\u00f3n del d\u00e9ficit habitacional explorando la noci\u00f3n de d\u00e9ficit urbano. En un pa\u00eds donde actualmente m\u00e1s del 90 por ciento de la poblaci\u00f3n vive en ciudades, la relaci\u00f3n entre pol\u00edtica de vivienda y derecho a la ciudad es una asignatura pendiente y su revisi\u00f3n se torna impostergable.<\/p>

Ciudades fragmentadas y pol\u00edtica de vivienda<\/h5>

Durante los \u201990, las ciudades argentinas comenzaron a exhibir un paisaje de fragmentaci\u00f3n m\u00e1s visible que en per\u00edodos anteriores y, a la vez, menos cuestionado. En el marco de procesos de ajuste econ\u00f3mico y reforma del Estado, la din\u00e1mica de crecimiento de las ciudades experiment\u00f3 un doble proceso de aislamiento: la suburbanizaci\u00f3n de los sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad y el crecimiento de las urbanizaciones populares. La organizaci\u00f3n urbana, en la l\u00ednea de lo que diversos autores denominan \u201cciudad multifragmentada\u201d, mostr\u00f3 sectores altos y bajos en territorios cada vez m\u00e1s acotados, y por lo tanto, una mayor visibilidad de las fronteras internas. A la cl\u00e1sica dualidad centro-periferia se superpusieron nuevas formas de fragmentaci\u00f3n urbana que no s\u00f3lo reforzaron la fragmentaci\u00f3n, sino que alimentaron la conflictividad por el uso del mismo territorio. Las categor\u00edas de aislamiento, expoliaci\u00f3n y fragmentaci\u00f3n se articularon en nuevos marcos conceptuales de la investigaci\u00f3n intentando dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de segregaci\u00f3n urbana m\u00e1s recientes.<\/p>

Sobre esta transformaci\u00f3n de las ciudades se mantuvo con escasa discusi\u00f3n p\u00fablica el modelo tradicional de la pol\u00edtica habitacional orientado a la construcci\u00f3n de vivienda nueva, a la que lentamente se sum\u00f3 una serie de experiencias puntuales destinadas al mejoramiento barrial. La participaci\u00f3n privada en la prestaci\u00f3n de los servicios urbanos b\u00e1sicos (agua, desag\u00fce, gas, electricidad) se puso en marcha sin demasiadas resistencias, bajo la legitimidad de un discurso privatizador que orientaba tanto las acciones econ\u00f3micas como las pol\u00edticas. De este modo, se profundizaron las formas mercantilizadas de acceso a las condiciones de habitabilidad y se puso en cuesti\u00f3n cu\u00e1les eran los valores p\u00fablicos de la ciudad.<\/p>

La operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso destinado a la vivienda. Es \u00fatil recordar que se hab\u00eda creado en el inicio de los \u201970 como un fondo de asignaci\u00f3n espec\u00edfica destinado a la construcci\u00f3n de viviendas econ\u00f3micas. En los \u201990 se transform\u00f3 en un recurso coparticipado impulsado por los procesos de descentralizaci\u00f3n hacia las jurisdicciones provinciales que tomaron un rol protag\u00f3nico en la administraci\u00f3n de la operatoria. Este fondo, que hasta el a\u00f1o 2000 concentraba el 95 por ciento de los recursos p\u00fablicos destinados al h\u00e1bitat, privilegi\u00f3 el crecimiento extensivo de la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad construida. El resultado fue la construcci\u00f3n de conjuntos habitacionales de media densidad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano en mejores localizaciones para el desarrollo de este tipo de emprendimientos.<\/p>

Sin embargo, m\u00e1s de dos tercios del d\u00e9ficit habitacional reconocido en la esfera oficial correspond\u00edan a deficiencias relativas al mejoramiento habitacional, lo que indicaba la necesidad de fortalecer las acciones de recuperaci\u00f3n, rehabilitaci\u00f3n o ampliaci\u00f3n de las viviendas. Los programas de mejoramiento barrial y regularizaci\u00f3n dominial, tales como el Promeba (1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantearon una soluci\u00f3n integral del h\u00e1bitat, al mejorar el estado de construcci\u00f3n de las viviendas existentes y el completamiento de la infraestructura urbana. Estas pol\u00edticas fueron dise\u00f1adas como las pol\u00edticas sociales orientadas al h\u00e1bitat y se incluyeron en el marco de pol\u00edticas destinadas a la mitigaci\u00f3n de la pobreza. La mayor\u00eda de los programas se financiaron a trav\u00e9s de las entidades multilaterales de cr\u00e9dito y en su implementaci\u00f3n no se articularon con la operatoria Fonavi, sino que generaron su propia estructura.<\/p>

Hacia diciembre de 2001 nuestro pa\u00eds atravesaba el complejo emergente de una crisis caracterizada por el empobrecimiento y la desigualdad social, resultado de un acelerado proceso de redistribuci\u00f3n regresiva del ingreso (desde mediados de los \u201970) asociado a la precarizaci\u00f3n del empleo, al desempleo y la ca\u00edda del salario real. La crisis dej\u00f3 un conjunto de obras paralizadas y uno de los porcentajes m\u00e1s altos de desempleo. En este contexto, la construcci\u00f3n de vivienda cobr\u00f3 centralidad bajo el supuesto de su capacidad generadora de la mayor cantidad de empleos por unidad de inversi\u00f3n. El tema de la vivienda volvi\u00f3 a entrar en la agenda de la mano de la obra p\u00fablica y los programas de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la finalizaci\u00f3n de viviendas en ejecuci\u00f3n avanzada del sistema Fonavi como medio de reactivaci\u00f3n del empleo y trabajo en la construcci\u00f3n y como respuesta ante la crisis.<\/p>

El Plan Federal de Vivienda sum\u00f3 recursos presupuestarios nacionales para la ejecuci\u00f3n de un conjunto de programas, con una combinaci\u00f3n de viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas y urbanizaci\u00f3n de villas y asentamientos. Actualmente, la operatoria Fonavi representa apenas el 22 por ciento de los recursos destinados a la vivienda. El Programa de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habitacional tuvieron por finalidad atender \u00e1reas prioritarias, el primero centrado en las \u00e1reas pobres de las grandes ciudades y el segundo destinado a atender los grandes desequilibrios regionales en las provincias de las regiones del NO A y el NEA.<\/p>

Seg\u00fan la Subsecretar\u00eda de Desarrollo Urbano y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil familias han mejorado o est\u00e1n en v\u00edas de mejorar su situaci\u00f3n habitacional a trav\u00e9s del acceso a una nueva vivienda o el mejoramiento de la que habitan actualmente. En este periodo se ha fortalecido el funcionamiento del Sistema Federal de Vivienda y concentrado los diversos programas destinados al mejoramiento del h\u00e1bitat en los organismos nacionales.<\/p>

Pol\u00edtica de vivienda, una entrada por el mercado de suelo urbano<\/h5>

Si bien se increment\u00f3 fuertemente la inversi\u00f3n en la vivienda y se ampliaron las l\u00edneas de acci\u00f3n \u2013no s\u00f3lo vivienda nueva sino tambi\u00e9n mejoramiento barrial\u2013, resta abrir la cuesti\u00f3n del acceso a la vivienda como parte del acceso a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad expresa la posibilidad de acceder a oportunidades de trabajo, a equipamientos de educaci\u00f3n, salud y esparcimiento m\u00e1s especializados; dicho de otro modo, a un conjunto de atributos complejos e indivisibles que no pueden adquirirse como mercanc\u00edas, aunque se reflejan en el precio de las propiedades residenciales urbanas. De modo tal que la entrada a la pol\u00edtica de vivienda a trav\u00e9s del funcionamiento del mercado de suelo tiene el prop\u00f3sito de incluir uno de los procesos centrales al momento de explicar los fen\u00f3menos de segregaci\u00f3n urbana e informalidad.<\/p>

Desde el pensamiento de los economistas cl\u00e1sicos, el funcionamiento del mercado del suelo dio origen a la teor\u00eda de la renta, que a\u00fan hoy sigue en elaboraci\u00f3n respecto del mercado de suelo urbano. Existe un consenso bastante generalizado en identificar las mejoras urbanas introducidas en la ciudad por el sector p\u00fablico y por actores privados como las fuentes generadoras de incremento en el valor de los terrenos. Menos acuerdo hay acerca de qui\u00e9n debe regular, y de qu\u00e9 manera, el reparto de cargas y beneficios de este proceso de valorizaci\u00f3n urbana. Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los sectores populares y a la vivienda social a zonas cada vez m\u00e1s alejadas. En ciudades divididas y fragmentadas entre porciones legales con infraestructura y porciones pobres y precarias, la poblaci\u00f3n en situaci\u00f3n desfavorecida termina por tener escaso acceso a las oportunidades de empleo, cultura y esparcimiento. Esta din\u00e1mica de crecimiento debilita los procesos integradores mientras acumula y multiplica procesos de informalidad urbana.<\/p>

Sin embargo, la pol\u00edtica habitacional y los indicadores de d\u00e9ficit contin\u00faan centrados en la vivienda sin considerar la ciudad, aun cuando se trata del \u00e1mbito privilegiado para la implementaci\u00f3n de las propuestas de integraci\u00f3n urbana.<\/p>

Las principales relaciones a considerar en torno a la definici\u00f3n de una pol\u00edtica de ciudad son:
1.<\/strong> La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. La vivienda forma parte de un proceso que incluye el acceso al suelo, a la provisi\u00f3n de servicios urbanos b\u00e1sicos (agua, desag\u00fce cloacal, electricidad y gas) y a la movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los centros de salud, al esparcimiento) en t\u00e9rminos de distancia y condiciones de transporte.<\/p>

2.<\/strong> El largo proceso de construcci\u00f3n de la ciudad. Una parte muy importante de la vivienda es autoconstruida y se completa en un largo per\u00edodo. En ese sentido incluir la noci\u00f3n de proceso supone reconocer un circuito simult\u00e1neo de producci\u00f3n\/ocupaci\u00f3n del h\u00e1bitat.<\/p>

3.<\/strong> La relaci\u00f3n entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de infraestructura permiten desarrollar la vocaci\u00f3n productiva del sector; el pavimento permite, a su vez, la localizaci\u00f3n de actividades econ\u00f3micas por cuenta propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda constituye simult\u00e1neamente un lugar para la vida cotidiana y el trabajo.<\/p>

4.<\/strong> La ciudad como representaci\u00f3n. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano. El hecho de tener una direcci\u00f3n para mencionar en una consulta laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para futuras oportunidades de trabajo, mejora las oportunidades de acceso al mercado laboral.<\/p>

La ciudad es un fen\u00f3meno de m\u00faltiples dimensiones que no se agotan en las condiciones de habitabilidad de las unidades de vivienda. En ese sentido, las formas tradicionales de medir el d\u00e9ficit habitacional son limitadas, porque s\u00f3lo registran la unidad vivienda y no consideran el barrio ni la ciudad, en particular aquellos aspectos relacionados con la localizaci\u00f3n, la accesibilidad al transporte, a los equipamientos sociales y a los servicios urbanos b\u00e1sicos (s\u00f3lo se toma en cuenta las situaciones de carencia respecto de los servicios de saneamiento).<\/p>

Una propuesta de explorar la noci\u00f3n de d\u00e9ficit urbano implica recuperar la preocupaci\u00f3n por los modos de construir ciudad y en este sentido, remite a la posibilidad de dise\u00f1ar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las pol\u00edticas p\u00fablicas. Frente a los indicadores de d\u00e9ficit habitacional centrados en la vivienda, se propone definir en forma simult\u00e1nea y articulada \u00edndices que incorporen la caracterizaci\u00f3n del barrio, de la ciudad y la situaci\u00f3n de los hogares respecto del empleo, la educaci\u00f3n y la organizaci\u00f3n social con la finalidad de producir un indicador con capacidad metodol\u00f3gica de articular informaci\u00f3n sectorial.<\/p>

Este trabajo constituye s\u00f3lo un intento por comprender las condiciones diferenciales de crecimiento de la ciudad e identificar los procesos que explican la fragmentaci\u00f3n en el sistema urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha planteado la conveniencia de revisar la pol\u00edtica de vivienda bajo el prisma de la integraci\u00f3n social y urbana que entendemos puede contemplar una pol\u00edtica de ciudad que d\u00e9 respuesta a las m\u00faltiples y peculiares situaciones de privaci\u00f3n material que expresa la pobreza urbana, en cada ciudad y en cada regi\u00f3n del pa\u00eds.<\/p>\t\t\t\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/div>\n\t\t\t\t\t<\/div>\n\t\t<\/section>\n\t\t\t\t

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