| Por Margarita Gutman y Vanesa Marazzi |

El conurbano es un territorio que alcanza una dimensión espacial como parte de una gran región metropolitana, constituida tanto por la interacción funcional y cotidiana de la sociedad, como por su proximidad geográfica. Este último es el caso de los municipios que, por estar atravesados por la Cuenca Matanza Riachuelo (en adelante, CMR), se aglutinan en las intervenciones bajo la Autoridad de dicha Cuenca, denominada ACUMAR (Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo). 

La Autoridad es el caso paradigmático de judicialización de los problemas sociales¹ y expresa, a la vez, un andamiaje institucional que trasciende las delimitaciones políticas preestablecidas para dar respuesta a una problemática que atraviesa aspectos ambientales, sociales, económicos y productivos que inciden en la calidad de vida de la población.

Lo que aconteció y acontece en la CMR es el reflejo de la conjunción de factores que se han manifestado de manera interconectada, tales como: la expansión del área metropolitana sin el desarrollo de infraestructura urbana suficiente, el acceso desigual al suelo, el crecimiento de urbanizaciones informales, y el desarrollo de industrias sin la debida contención de los efectos contaminantes, entre otros.

La problemática de la CMR alcanza en la actualidad a 4.500.000 personas de la ciudad de Buenos Aires y 14 municipios de la provincia, de los cuales 11 son del conurbano bonaerense. Dicha situación pone en evidencia las diferentes escalas de intervención en multiniveles de gobierno que, en lo que respecta a la CMR, deben ser coordinadas por la ACUMAR (Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo).

Este artículo aborda la complejidad que presenta la implementación de políticas públicas orientadas brindar una solución a una problemática multidimensional sobre un territorio de jurisdicción compartida, analizando diferentes dimensiones de la misma: a) la dimensión espacial; b) la dimensión política, y c) la dimensión social.

1. La dimensión espacial/territorial

En tanto la CMR tiene una delimitación geográfica que excede los límites de las demás unidades administrativas (como es el caso de los Estados en todos sus niveles: nacional, provincial y municipal), su dimensión espacial expresa dos acepciones de territorio; aquella que lo define como la delimitación de un espacio delimitado geográficamente, y la que lo entiende como espacio en que se concreta una acción de dominio en tanto está determinado por relaciones de poder (Aceves González, 1997)².

La delimitación geográfica del espacio se desprende de la propia fisionomía de la Cuenca. La misma presenta tres tramos (alta, media y baja), y cubre un área de aproximadamente 2.240 km2, 64 km de longitud, distribuidos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 14 partidos de la provincia de Buenos Aires (Almirante Brown, Avellaneda, Lomas de Zamora, La Matanza, Lanús, Cañuelas, Ezeiza, General Las Heras, Marcos Paz, Merlo, Morón Esteban Echeverría, Pte. Perón y San Vicente, de los cuales 11 pertenecen al conurbano (Figura 1). Estos últimos son localidades circundantes de una “gran metrópolis”. La CMR dentro del AMBA es un territorio que actúa como borde y límite donde se expresan diadas dicotómicas: capital-provincial, centro-periferia, urbano-rural; con diferencias geográficas, densidad poblacional, actividades económicas e impronta político-institucional particular.

Figura 1. Municipios del Conurbano en la Cuenca Matanza Riachuelo
Fuente: Elaboración propia en base a ACUMAR, 2018.

La CMR es un territorio delimitado por sus características fisionómicas, y su territorialidad conjuga diversos niveles jurisdiccionales de intervención. Es aquí donde deviene la segunda acepción del territorio, aquella vinculada a la acción de dominación. La cuenca, como parte de la AMBA, ha sido escenario de la implementación de diferentes políticas públicas impulsadas por los diferentes niveles jurisdiccionales, pero en ausencia de una institucionalidad convergente que las coordine. En tal sentido, la ACUMAR, creada en el año 2006, es una autoridad supraestatal cuyo ámbito de intervención es transversal a diferentes niveles de gobierno (nacional, provincial y municipales), por lo que los aspectos relativos a la dimensión política son fundamentales.

2. La dimensión política

La dimensión política comprende la expresión institucional del Estado en las relaciones de poder y principios de legitimación, expresada en un modelo de gestión de los recursos públicos que guarda una estrecha vinculación con los objetivos y la estructura de poder. La expresión institucional de ACUMAR, en su ingeniería organizacional y su modelo de gestión, presenta dos niveles de funcionamiento.

Por un lado, está conformada por áreas centralizadas que llevan adelante acciones vinculadas a temáticas sectoriales específicas (tales como: regulación de la cuenca hídrica, salud y educación ambiental, hábitat y planeamiento, intervención social, asistencia a la comunidad y presupuesto) e instancias de participación interjurisdiccional y multiactoral que son ámbitos de decisión y coordinación, monitoreo y control. Todas ellas expresan diferentes arreglos institucionales formales para la definición de las acciones a realizar conforme lo establece el PISA (Plan Integral de Saneamiento Ambiental). Este es producto de la intimación de la Corte Suprema de Justicia que, en el año 2006, dispuso (a partir de la Causa Mendoza) la obligación legal de recomponer el daño ambiental existente en la cuenca, asignándole la responsabilidad de coordinar e implementar el Plan a los demandados (gobierno nacional, de la provincia y ciudad de Buenos Aires, 14 municipios y empresas).

Por lo que la gestión propia de ACUMAR presenta una interdependencia entre el accionar de múltiples actores (tanto del ámbito privado como estatal), diversas problemáticas producto de la contaminación ambiental (desde niños/as con plomo en sangre, familias que deben ser relocalizadas o empresas que deben llevar adelante un plan de readecuación), y que requieren respuestas intersectoriales desde diferentes jurisdicciones con responsabilidades compartidas, pero capacidades diferentes.

En tal sentido, el primer desafío de la coordinación es intersectorial, en tanto se debe dar respuesta a una problemática que no puede ser abordada de manera segregada, o como la suma de problemas sectoriales. El segundo desafío es el gobierno de las intervenciones a coordinar; en tanto los problemas sociales y ambientales desbordan las divisiones jurisdiccionales, la coordinación es entre jurisdicciones (tanto horizontal, como vertical). Ambos desafíos abren el interrogante respecto de la gobernanza (interacción entre actores estratégicos en función de la arquitectura institucional) y la gobernabilidad (capacidad proporcionada por la interacción de los actores para transformar necesidades en políticas efectivas) de la ACUMAR, en un esquema de actores con diferentes grados de poder.

Tal es el caso del accionar respecto de los Agentes Contaminantes. La dificultad que presenta el accionar de ACUMAR en lo referente a la regulación de la actividad que genera efectos contaminantes se expresa en las externalidades negativas que se producen. Las mismas ocurren cuando los agentes no internalizan (no asumen) los costos que generan sus acciones (y/o actividades productivas) sobre el bienestar de terceros. En tanto la cuenca es un bien común, emerge la necesidad de un regulador que coordine y establezca los incentivos para que los actores, que tienen incidencia en la cuenca, reduzcan los efectos contaminantes de sus acciones, en función de mecanismos de incentivos eficaces.

De esta manera, el surgimiento de ACUMAR representó la oportunidad de regular y controlar las acciones con impacto socioambiental negativo en la CMR, y el desafío de coordinar el accionar de todas las jurisdicciones. En primer lugar, porque la CSJ definió que todas las jurisdicciones son igualmente responsables en modo concurrente con la ejecución del PISA. Y, en segundo lugar, porque la actividad contaminante que se produce o se deja de producir en un municipio o la CABA, incide sobre las demás instancias jurisdiccionales y la población que en ella reside, siendo fundamental el esquema de incentivos y sanciones definido. Según datos oficiales, entre 2011 y 2018, de los 1.389 Agentes Contaminantes identificados, 561 pasaron a ser Establecimientos Ambientalmente Adecuados (EAA).

Respecto de los municipios, la asimetría de poder es amplia en función de las capacidades políticas, económicas, operativas y la magnitud de los problemas a encarar en cada realidad local. Las situaciones con mayores déficits y escala en cuanto a la población afectada se manifiestan en municipios como Lomas de Zamora, Lanús, Merlo, Avellaneda, Esteban Echeverría, Moreno y La Matanza, siendo este último el caso más significativo por su población afectada (1.472.608, datos al 2010 que según fuentes no oficiales se estarían duplicando), cantidad de villas y asentamientos (210), y extensión geográfica (324 km).

Otro aspecto a destacar consiste en la alternancia política, en tanto los cambios de gobierno significan un reacomodamiento de las políticas implementadas y las estructuras burocráticas. Si bien entre 2003 y 2019, hubo cuatro períodos electorales, solo en un municipio, Almirante Brown, hubo cuatro intendentes distintos; en cuatro municipios hubo tres intendentes; mientras que en seis distritos hubo dos intendentes que fueron reelectos. En tal sentido la tendencia a nivel local es la continuidad de los jefes de gobierno, aspecto que puede favorecer la sostenibilidad de las decisiones tomadas. Dicha tendencia contrasta con los cambios en el gobierno de ACUMAR, en tanto el presidente de dicho organismo se ha modificado en 5 oportunidades, en los últimos 4 años.

El presupuesto es otra forma de observar las asimetrías en tanto refleja, en parte, la capacidad de gestión de las distintas jurisdicciones. Tal como se puede observar en el Gráfico 1, durante el período 2010-2018, el 75% de la inversión en la CMR la realizó el Estado nacional, seguido por la CABA, ACUMAR y la provincia de Buenos Aires. Por otra parte, el Gráfico 2 da cuenta de la inversión histórica realizada por los municipios, notándose diferencias entre las inversiones realizadas.

En el Gráfico 3 se observa que, si bien la inversión nominal realizada en el PISA aumentó, si se considera la evolución de la inversión, deflactada por la inflación (es decir, a precios reales), con la excepción de 2016 y 2017 (en que se registraron incrementos de 20,4% y 44,3%), en el resto de los ejercicios se observaron caídas de la inversión en términos reales, particularmente en 2015 (-33,1%) y en el presupuesto 2019 (-18,9%).

Con respecto al nivel de ejecución (medido como la relación entre el gasto devengado y el presupuesto aprobado), se observa una tendencia volátil, alcanzando el valor mínimo de 55% en 2010 y el máximo de 98% en 2013. Si bien en los últimos años el nivel de ejecución no cayó significativamente, en 2018 se registró nuevamente una caída en el nivel de ejecución, al 73% (Gráfico 3).

Gráfico 3. Inversión realizada en PISA y nivel de ejecución. Año 2016- 2018 (en millones de pesos y en porcentaje)Fuente: Elaboración propia en base información de la Coordinación de Gestión y Planificación, ACUMAR. Actualizado a abril de 2019.

La ejecución del presupuesto se corresponde con las acciones realizadas en las que se evidencia que, si bien hay una corresponsabilidad en el cumplimiento del PISA, existe una división de tareas respecto de las actividades a realizar por parte de cada una de las jurisdicciones. Por ejemplo, dentro del Fallo Mendoza, se determinó que 17.771 familias se encontraban en riesgo ambiental prioritario (a la fecha se registran el 23% de soluciones habitacionales “terminadas/entregadas” y 22% “a iniciar/en ejecución”). Un resultado magro que mucho tiene que ver con el esquema de gestión definido, el cual requiere del trabajo articulado de diversas áreas gubernamentales.

Según el protocolo de intervención elaborado por la ACUMAR, se reconoce que el abordaje y la implementación de los programas de relocalización o reurbanización son competencia de las jurisdicciones locales, a partir de la transferencia de fondos nacionales. En tal sentido, los gobiernos locales deben encarar procesos complejos: desde la disponibilidad de tierras; la estimación de costos en un contexto inflacionario (que obliga a la actualización constante de precios, por lo que muchas veces la obras han estado paralizadas), o la actualización permanente del padrón de personas afectadas. Todas acciones que requieren nutridas capacidades de gestión y coordinación con el IPV (Instituto Provincial de Vivienda) y el OPISU (Organismo Provincial de Integración Social y Urbana). En tanto que la ACUMAR complementa ese abordaje definido por cada municipio, presentándose como colaborador de los procesos a través de la capacitación, participación en las mesas de trabajo, supervisión y control permanente, o coordinando acciones con las diferentes jurisdicciones.

Dentro de ese esquema de gestión, no se aprecia la definición de acuerdos vinculantes, por lo que aparece el interrogante respecto de si el modelo de gestión de ACUMAR tiene un sistema de incentivos, premios o castigos, suficiente para ejercer adecuadamente el poder de policía, o si son la presión social y la judicialización de la política pública las que terminan impulsando el cumplimiento de los derechos.

3. La dimensión social del problema

En la CMR se expresan y conjugan diversos factores, muchos de los cuales están interconectados, como el crecimiento de la urbanización y la imposibilidad de acceder a viviendas en el mercado formal, lo cual genera la ocupación informal en zonas cuyo hábitat es considerado de riesgo. Evidencia también cómo las configuraciones que asumen determinados espacios no se comprenden solo como resultado de determinaciones físicas o naturales, sino fundamentalmente como producto de intervenciones sociales.

Desde sus inicios, las intervenciones de ACUMAR tienen un fuerte componente social expresado en la movilización social y participación ciudadana, principio de un proceso que se inicia con el Fallo Mendoza. En dicha sentencia, la Corte ordena habilitar la participación ciudadana en el control del cumplimiento del PISA. En tal sentido, las audiencias públicas y las acciones que desarrolla el cuerpo colegiado son claves para materializar la participación ciudadana.

La tarea que cumplen dichos actores es fundamental en tanto muchas personas afectadas por la CMR deben transitar modificaciones significativas, como es el caso de las relocalizaciones por la liberación del Camino de Sirga (franja de 35 metros libres en ambas márgenes en las jurisdicciones de la Cuenca Baja). En ello se juega la exigibilidad no solo del derecho a acceder a un hábitat y vivienda digna, sino también a la información por parte de la población afectada respecto del alcance los problemas (cuáles son las consecuencias de habitar una zona contaminada), y de las intervenciones a realizar (de qué manera y cuándo).

A la vez, cobra relevancia visibilizar las voces que no han cobrado estado público en los medios masivos de comunicación, tal como queda registrado por un estudio realizado por un equipo de investigadores de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la UBA y la New School University de Nueva York³, sobre las demandas sociales expresadas en una selección de plataformas del espacio público digital, sobre conflictos territoriales (en los municipios de Avellaneda, Lanús, La Matanza y Lomas de Zamora). En dicha investigación se evidencia que la mayor problemática está localizada sobre las cuencas de menor escala (como la Sarandí-Santo Domingo o la Dupuy-Don Mario-Susana), siendo muy pocas las denuncias registradas sobre contaminación, inundaciones ni obras hídricas referidas específicamente al cauce del Matanza Riachuelo ni del Río de la Plata.

En tal sentido, existen demandas que deben ser incorporadas a la agenda de los tomadores de decisión desde un enfoque superador que permita dar respuesta a nuevas configuraciones territoriales cuyos límites exceden los administrativos municipales. Estas nuevas configuraciones, componen una interesante evidencia para reafirmar que las intervenciones deben superar las divisiones político-administrativas y reconocer el territorio desde sus características espaciales y sociales. Por ejemplo, el 47% de la población total de la CMR, es decir, aproximadamente 1.800.000 personas, presentan nivel de vulnerabilidad social muy alto o alto (considerando solo la población asentada en radios censales con densidad mayor a 10 habitantes/hectárea), registrándose la mayor concentración en la Cuenca Media. Lo cual pone de relieve la necesidad de diseñar e implementar políticas que superen las escalas de los gobiernos locales.

Conclusiones

La creación de ACUMAR representa un avance en términos del fortalecimiento institucional, creando un marco de actuación para abordar temas que trascienden las fronteras jurisdiccionales y sectoriales. Sin embargo, la conformación de una autoridad interjurisdiccional que alcanza al área metropolitana lleva consigo el desafío de lograr objetivos orientados al bienestar social y resguardo de un bien colectivo, conciliando capacidad política con capacidad de gestión. Desafío que depende más de la capacidad política real y su poder sobre los actores que la conforman, que del Plan diseñado y los medios disponibles para alcanzarlos. Es por ello que las limitaciones respecto de los resultados alcanzados no se desprenden solamente de aspectos técnicos establecidos en el PISA, sino de la posibilidad de decidir e instrumentar soluciones políticamente viables y socialmente necesarias.

En la CMR se destacan situaciones de alta vulnerabilidad vinculadas con las villas y asentamientos precarios, las cuencas hídricas, las plantas de tratamiento de residuos y la actividad industrial, e incumplimiento de derechos fundamentales como el acceso a los servicios públicos básicos (el 52% –2.337.136 personas– todavía no han sido incorporadas al servicio de red cloacal) (ACUMAR, 2017). Las condiciones de vulnerabilidad y riesgo social que atraviesan en la CMR se sostienen sobre fuertes inequidades que deben ser encaradas desde abordajes integrales, el fortalecimiento de las capacidades de gestión y esquemas de financiamiento hacia los gobiernos locales que reduzcan las brechas existentes.

El desafío de la Autoridad es: ¿cómo detentar el dominio sobre los escenarios políticos y burocráticos, “arena de conflicto” donde se resuelven las disputas entre las entidades gubernamentales y actores políticos involucrados? ¿Cómo alcanzar entre los diferentes niveles gubernamentales acuerdos vinculantes por fuera de las mandas judiciales? En definitiva, se trata de lograr que la política pueda desplegarse como la herramienta de transformación social, que posibilite transitar hacia aquella situación deseada en la que se evite la transferencia de inequidades a próximas generaciones.

Notas:
1) En su condición de damnificados por la contaminación ambiental causada por la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo, un grupo de 14 vecinos de Villa Inflamable (Municipio de Avellaneda) presentó un reclamo ante la Corte Suprema de Justicia, que dio origen en el año 2006 a la Causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios –daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo”. En el año 2008 la corte falló contra el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las cuarenta y cuatro empresas de la Cuenca Matanza Riachuelo para que realicen acciones orientadas a resarcir el daño causado. ⇑
2) “La territorialidad Punto nodal en la intersección espacio urbano-procesos de comunicación-movimiento social”, Comunicación y Sociedad (OECS, Universidad de Guadalajara), núm. 30, 1997, pp. 275-301. ⇑
3) GUTMAN, M; J. NESPRIAS y X. PUPPO (2018). “Exploraciones alternativas en el espacio digital. La emergencia de los arroyos en las demandas territoriales de las cuencas Matanza-Riachuelo y Sarandí-Santo Domingo (2000-2015)”. X Jornadas de Sociología de la Universidad Nacional de la Plata, Diciembre 2018 http://jornadassociologia.fahce.unlp.edu.ar/x-jornadas/actas/GutmanPONmesa28.pdf ⇑