Este artículo se terminó de escribir el 26 de mayo de 2025.

| Por María Monza |

La dolarización de la economía argentina fue una de las principales propuestas de Javier Milei durante la campaña electoral de 2023, en la que fue electo presidente. En una entrevista en el programa de televisión A dos voces (Canal 13, 16 de junio de 2023), luego de las PASO, definió la medida de la siguiente manera: “La dolarización implica cerrar el Banco Central, es el rescate del pasivo del Banco Central”.

En esa misma emisión, afirmó que estaban evaluando diferentes metodologías para llevar adelante esta medida. En particular, resaltó que estaban trabajando en la propuesta de Emilio Campo, el autor junto a Nicolás Cachanosky del libro Dolarización. Una solución para la Argentina. Allí, los autores proponían una dolarización “oficial y unilateral” de la economía. Esto es, una dolarización de jure, decidida e implementada por las autoridades del gobierno y del Banco Central; distinta de una dolarización de facto, endógena, donde son los propios agentes económicos quienes adoptan el dólar como moneda para realizar la mayoría de las transacciones de la economía.

Una dolarización de jure implica que el Banco Central canjee todos sus pasivos en pesos (base monetaria y pasivos remunerados) por dólares que tenga en su activo. Como el Banco Central de la República Argentina (BCRA) no contaba con los dólares suficientes para canjear todos sus pasivos en pesos al tipo de cambio paralelo (entendido como el tipo de cambio de mercado), la propuesta de los autores consistía en crear un fideicomiso financiero en el exterior que emitiera títulos de deuda para conseguir los dólares necesarios, respaldado en los activos del BCRA y el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) que serían transferidos a dicho fideicomiso.

No es objeto de este trabajo detenerse a analizar los pormenores y la factibilidad de dicha propuesta porque lo cierto es que fue rápidamente dejada de lado una vez que Milei asumió la presidencia. Por ejemplo, en una entrevista el 15 de febrero de 2024 (La Nación+), afirmó que su propuesta siempre había sido implementar la libre competencia de monedas y que fueron los medios los que instalaron la idea de dolarización.

La libre competencia de monedas, de acuerdo con Milei, implica que cada persona o empresa pueda elegir libremente en qué moneda realizar las transacciones y que el nivel de utilización de cada moneda surja “endógenamente” por las decisiones de los individuos. Esto evidentemente podría derivar en una dolarización, pero es una propuesta de características diferentes a la dolarización oficial y unilateral que proponía durante la campaña. Adentrémonos en ella.

La competencia de monedas puede significar distintas cosas y tener diferentes resultados, según quién sea el emisor del mensaje. Por un lado, Javier Milei insiste con que es el camino a una dolarización endógena. Afirma que van a eliminar la emisión monetaria por todo concepto, a partir del superávit fiscal, la eliminación de los pasivos remunerados del BCRA y la reciente adopción de la flotación cambiaria. La emisión sería declarada delito de lesa humanidad, lo que conduciría a la virtual desaparición del peso.

“Al quedar fija la cantidad de pesos, y en la medida en que los individuos necesiten monetizar, van a traer sus propias monedas y van a hacer las transacciones en las monedas que deseen. Y si ustedes se fijan, eso va a hacer que cada vez el peso tenga muchísimo menos rol o importancia dentro de la cantidad de transacciones que se hacen, y va a llegar un momento en que va a ser tan chico que vamos a cerrar el Banco Central” (Palabras del Javier Milei al recibir el Premio Juan de Mariana 2024 en el Real Casino de Madrid).

En cambio, el ministro de economía Luis Caputo afirmó en la red social X (los días 18 y 19 de julio de 2024) que, en competencia de monedas, el peso se volverá la moneda fuerte porque será una moneda escasa (no hay más emisión) y con un piso de demanda asegurada para el pago de impuestos. Afirmó, incluso, que la gente tendrá que vender dólares para pagar los impuestos, algo que le valió muchas críticas.

Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en el Staff Report publicado el 17/6/24 en el marco de la octava revisión del Acuerdo de Facilidades Extendidas de nuestro país, también habló de una transición hacia un nuevo régimen monetario de competencia de monedas. De la lectura de este documento se desprende que el organismo tiene en mente una idea muy distinta, que no implica el cierre del Banco Central. Por el contrario, el BCRA seguiría existiendo, con estabilidad de precios como objetivo primordial. Mantendría sus funciones de prestamista de último recurso para las instituciones financieras solventes, continuaría esterilizando las compras de divisas y gestionando la liquidez de la economía a través de operaciones de mercado abierto. Sería un Banco Central independiente, con prohibición de financiar al tesoro y de transferir utilidades.

Por otra parte, los individuos serían libres de ahorrar y realizar transacciones en las monedas de su elección. Pero las otras monedas no tendrían curso legal y el pago de impuestos se seguirá realizando en pesos. La eventual “competencia de monedas” podría asemejarse al sistema de flotación administrada que prevalece hoy en Perú y Uruguay (sin cepo y con tipo de cambio flexible).

Si bien todas estas acepciones pueden ser válidas, vale ir al origen del concepto. La competencia de monedas fue propuesta por primera vez por Friedrich Hayek, referente de la Escuela Austríaca, en su libro La desnacionalización del dinero, de 1976, cuando Europa comenzaba a discutir la posibilidad de abandonar las monedas nacionales para adoptar una moneda común. El autor, en cambio, promovía la adopción del “libre comercio monetario y bancario”, que le permitiera a cualquier agente privado emitir su propia moneda, administrar cuentas corrientes denominadas en dicha moneda y competir para que su moneda fuera elegida por el público. Desde su punto de vista, esto tendría la ventaja de eliminar “la fuente y raíz de todos los males monetarios: el monopolio gubernamental de emisión y control de la moneda” (p. 20).

La adopción de esta medida tenía como precondición la supresión de todo tipo de control de cambios y de regulación del movimiento del dinero, así como la plena libertad para utilizar cualquier moneda para transacciones, contratos y para la contabilidad. En ausencia de tipos de cambio fijos, según Hayek se impondría la “buena moneda”. En el momento en el que un emisor dejara de suministrar buen dinero, el uso de su moneda sería desplazado por otras.

Desde la óptica monetarista de Hayek, suministrar buen dinero era sinónimo de no emitir en exceso, ya que la estabilidad es la característica más deseable de una moneda. La cantidad ofrecida debía adaptarse rápidamente a cualquier aumento o disminución de la demanda, para que la moneda no perdiera valor y mantuviera su poder adquisitivo estable. En ese marco, si los Estados deseaban que se siguiera utilizando la moneda nacional, se verían obligados a practicar una política “sensata”, regulando su emisión.

El argumento de Hayek para la adopción de este régimen era que la competencia forzaría a cada emisor de moneda a actuar de manera responsable para no perder la confianza del público y, en consecuencia, su negocio. En estas condiciones, “el puro deseo de obtener beneficios produciría un dinero mejor que cualquiera que haya ofrecido nunca cualquier gobierno” (p. 50). Este argumento es bien conocido en la teoría económica: la búsqueda de una ganancia individual lleva a los agentes privados a ofrecer un mejor producto y, así, al bienestar general.

En síntesis, la propuesta del autor austríaco de libre competencia de monedas implicaba no solo la capacidad de transaccionar en la moneda que cada uno desee, sino también la libre emisión de moneda, y tendría como resultado el uso generalizado de la buena moneda, la más estable.

Cuando Milei, en sus discursos, propone la competencia de monedas, no pone el foco en la emisión de nuevas monedas por parte de privados, sino en la libertad de las personas para elegir con qué realizar sus transacciones (ya sean monedas nacionales existentes o, incluso, en especie). Su visión de que esto llevaría a una dolarización endógena es consistente con la visión de Hayek de que, bajo libre competencia de monedas, se impone la más estable. De todas formas, también lo es la visión de Caputo: el autor austríaco afirmaba que si los gobiernos se disciplinaban a tiempo y regulaban la emisión, la moneda nacional podía sobrevivir.

En realidad, como señaló Julio Olivera en su texto “La confusión sobre la Ley de Gresham”, de 1981, el resultado no tiene por qué ser una solución de esquina donde se impone una moneda u otra, sino que puede haber coexistencia de varias de ellas, en este caso, el peso y el dólar.

Si bien, desde que asumió, el gobierno se encuentra centrado en conseguir bajar la inflación y el esquema de política económica fue cambiante y siempre estuvo supeditado a ese objetivo (posponiendo otros, como podía ser la implementación de esta competencia de monedas), lo cierto es que se han dado pasos importantes en esa dirección.

Ya en el DNU 70/2023 “Bases para la reconstrucción de la economía argentina” sancionado en diciembre de 2023, apenas diez días después de asumir, el gobierno habilitó la firma de contratos en cualquier moneda, sea o no de curso legal. El artículo 250 dice: “La obligación es de dar dinero si el deudor debe cierta cantidad de moneda, determinada o determinable, al momento de constitución de la obligación, sea o no de curso legal en el país”. En el mismo sentido, el artículo 257 determinó que los alquileres “podrán establecerse en moneda de curso legal o en moneda extranjera, al libre arbitrio de las partes. El locatario no podrá exigir que se le acepte el pago en una moneda diferente a la establecida en el contrato”.

También al inicio del mandato algunas voces advirtieron que la emisión por parte del BCRA de pasivos en dólares (los Bonos para la Reconstrucción de una Argentina Libre –BOPREAL–) implicaba un avance hacia la dolarización de la economía. Más acá en el tiempo, en enero de 2025, el Banco Central habilitó la posibilidad de realizar el pago de bienes y servicios en dólares con tarjeta de débito, promoviendo que las personas vuelquen sus dólares atesorados al sistema y los utilicen para transaccionar.

Pero las mayores novedades se produjeron en las últimas semanas. En primer lugar, el anuncio mismo de la liberalización de gran parte de los controles cambiarios y de la flotación (aunque administrada) de la moneda, del 14 de abril. Milei había afirmado en numerosas ocasiones, en línea con la postura de Hayek, que la adopción de la competencia de monedas requería de esas condiciones, para que los individuos puedan transaccionar en la moneda que deseen y establecer las tasas de cambio entre las distintas monedas, sin intervención estatal alguna.

A fines del mes de mayo se anunció el “Plan de Reparación Histórica de los Ahorros de los Argentinos”. Las medidas incluyen elevar los umbrales de regímenes de información (los individuos pueden gastar hasta $50 millones por mes sin declarar el origen de los fondos), derogar los regímenes informativos para compras de consumidores finales y la “simplificación” de la declaración jurada del Impuesto a las Ganancias (“para que ARCA no mire tu incremento patrimonial ni tu consumo”). La medida tiene como objetivo “garantizar la libre utilización de los ahorros” de los argentinos, es decir que los dólares atesorados “abajo del colchón” (o en el exterior, o en cajas de seguridad) sean utilizados para remonetizar la economía. Fijada la cantidad de pesos de la economía (o, mejor dicho, con emisión monetaria cero), esta es la única forma de que la economía se expanda sin que aparezcan tensiones por la falta de dinero para realizar las transacciones. En ese sentido, Caputo afirmó que “estamos en competencia de monedas, y a nosotros nos da lo mismo que la remonetización se produzca en pesos o en dólares” (Casa Rosada, jueves 22 de mayo de 2025).

No podemos saber qué va a pasar exactamente, si se impondrá la propuesta del FMI o la de Milei/Caputo y, en el segundo caso, si se produciría una dolarización endógena o si el pago de impuestos sería suficiente para la supervivencia del peso. Pero podemos arriesgar algunas reflexiones.

En primer lugar, el peso solo tiene posibilidades de sobrevivir si continúa la baja de la inflación de manera sostenida y sostenible, de lo contrario, no será una moneda estable. Eso es algo que está lejos de estar garantizado por el momento. En segundo lugar, eventualmente, la prohibición de emitir pesos también podría atentar contra su estabilidad. En un contexto de recuperación de la demanda de pesos, con oferta fija, podría haber deflación. El propio Hayek decía que la oferta debe adaptarse a la demanda.

En tercer lugar, si bien las monedas pueden coexistir, lo más probable es que se imponga una de ellas. La coexistencia es ineficiente: la economía no puede tener más de una unidad de cuenta. Además, existen efectos de red: las empresas venderán sus bienes y servicios en la moneda que le cobren sus proveedores. Bajo esta hipótesis, ¿qué moneda sería elegida por las grandes empresas? ¿Se fijarían más en el pago de impuestos en pesos o en la realización de ganancias en dólares? Más aún, dado que todo el flujo comercial y financiero internacional es en dólares, esta moneda parece llevarse las de ganar.

En cuarto lugar, el historial de devaluaciones recurrentes e inflación crónica, sumado a un magro rendimiento de los activos en pesos en comparación con el dólar en cualquier período de tiempo medianamente extenso que se considere, nos llevó a tener una economía bimonetaria. El dólar ya es utilizado como reserva de valor y para realizar algunas transacciones. Probablemente, la liberación de los controles cambiarios disparará la Formación de Activos Externos (FAE), como ocurrió durante el macrismo. La “seguridad” de que uno podría comprar dólares cuando quisiera no detuvo la compra de dólares sino que, por el contrario, la acentuó. Paradójicamente, si bien una situación así reforzaría la relevancia del dólar en nuestra economía y atentaría contra la estabilidad del peso (el aumento de la demanda de dólares podría llevar a una devaluación y a más inflación), no necesariamente llevaría a la dolarización. Si el dólar se atesora, se utilizaría el peso en la circulación.

De lo anterior se desprende que el resultado (dolarización o peso fuerte) es de final abierto. Para concluir, sí vale advertir los riesgos que conlleva la competencia de monedas, cualquiera sea su resultado.

Por un lado, la liberalización total de los flujos monetarios y financieros que esta medida requiere volvería al país en extremo vulnerable a la volatilidad financiera internacional. La mayoría de los países tienden a adoptar algún tipo de regulación cambiaria y financiera, aunque no tan estrictas como las que regían en nuestro país, para mitigar esta volatilidad.

Por otro lado, la adopción de esta medida en los términos de Milei (emisión cero y flotación cambiaria completamente libre) implica la renuncia por parte del Estado (en particular, del BCRA) a la posibilidad de realizar política monetaria y cambiaria. Es decir, el Estado argentino perdería dos de sus tres principales herramientas de política macroeconómica, manteniendo únicamente la posibilidad de realizar política fiscal.

La política cambiaria es la que determina el nivel del tipo de cambio y administra el acceso a las divisas. La flotación cambiaria que propone Milei como condición para la competencia de monedas implica perder esta herramienta, que el precio del dólar sea determinado por oferta y demanda, y que la compra y venta de divisas sea completamente libre. Claro está que, si la economía finalmente se dolariza, directamente dejaría de existir el tipo de cambio. Esto es problemático porque administrar el nivel de tipo de cambio permite aislar o proteger a la economía de shocks externos, así como mejorar su competitividad.

La política monetaria, por su parte, es la que busca influir sobre las principales variables económicas (como nivel de actividad o inflación) regulando la cantidad de dinero. La competencia de monedas en la versión de Milei/Caputo implicaría perder esta herramienta, porque el BCRA dejaría de ser el emisor de la moneda.

Vale hacer una salvedad: la cantidad total de pesos de la economía podría aumentar vía crédito, dado que el BCRA no es el único que crea dinero, sino que los bancos comerciales también lo hacen al otorgar préstamos. Sin embargo, si el BCRA no responde al aumento de la demanda de crédito proveyendo liquidez al sistema, podría alcanzarse un punto en el que se encuentre limitada la expansión de la cantidad de dinero incluso por esta vía. Supuestamente, esto no ocurrirá: el gobierno quiere impulsar el crédito y el BCRA tiene habilitada la ventanilla de pases activos para los bancos que demanden liquidez. Pero, nuevamente, las señales son contradictorias: no queda claro cómo se compatibilizaría la existencia de pases activos con el paradigma de emisión cero, ni mucho menos con la reforma del sistema financiero que propone Milei (implementar la “Banca Simons”).

Si bien no es objeto de este trabajo indagar en esa reforma, podemos referirnos a ella brevemente: implicaría separar la banca en dos. Por un lado, una banca “anti-corridas”: ante la falta de un prestamista de última instancia, los depósitos de los agentes tendrían un encaje del 100%, no pudiendo ser prestados. Es decir, las cajas de ahorro pasarían a ser una suerte de cajas de seguridad. Por otro lado, quien quisiera obtener un rendimiento, debería arriesgarse a depositar su dinero en la banca de inversión. Un mercado de fondos prestables, que conecte a ahorristas con inversores. Esta reforma parte de la concepción ortodoxa de que el ahorro precede a la inversión e implicaría que los bancos pierdan su rol de creadores de dinero lo que, desde una perspectiva poskeynesiana, sería muy dañino para las posibilidades de crecimiento de la economía.

En cambio, si la competencia de monedas llevara a la dolarización, la oferta de dinero pasaría a estar determinada por factores exógenos, como la política monetaria de Estados Unidos y el saldo comercial. La cantidad de dinero de la economía solo podría aumentar si hay ingreso neto de dólares desde el resto del mundo, ya sea porque las exportaciones superan a las importaciones o por flujos financieros. Ante una situación de caída en el ingreso de dólares, debería producirse un ajuste deflacionario, mediante la caída de los salarios o del empleo, ya que el tamaño de la economía tendría que adaptarse a la nueva cantidad de dinero.

No queda más que ratificar la necesidad de construir una moneda propia. La defensa de la soberanía en la política económica no es una cuestión meramente ideológica, por creer en la importancia de un Estado presente y con capacidad de intervención sobre la economía. La defensa de la soberanía en la política económica se basa en motivos muy concretos: la capacidad de actuar ante la volatilidad financiera internacional y de los shocks exógenos.